El rendimiento de los legisladores ha ingresado en la agenda pública a medida que se aproxima la elección nacional. En medios de comunicación y redes sociales surgen preguntas sobre qué hacen, cómo trabajan y qué consecuencias tienen las acciones que desarrollan nuestros representantes. La literatura especializada en estudios legislativos afirma que la actividad parlamentaria está relacionada con el sistema electoral, el grado de fragmentación de la asamblea legislativa, las preferencias y apoyos del gobierno y sobre todo, los objetivos de carrera de los legisladores.
En 2011, los economistas Ernesto Dal Bó (University of California, Berkeley) y Martín Rossi (Universidad de San Andrés) publicaron un artículo que analizaba cómo la duración de los mandatos legislativos influye positivamente sobre el esfuerzo de los legisladores argentinos (1). Para demostrar esa asociación, Dal Bó y Rossi construyeron un índice de esfuerzo legislativo (Index of Legislative Effort) a partir de la sistematización de diferentes dimensiones de la actividad parlamentaria (asistencia al plenario y las comisiones, participación en los debates, actividad en las comisiones, proyectos presentados y aprobados). La creación de un índice con esas características es muy útil porque permite comprender cómo los legisladores utilizan su tiempo, qué tipo de acciones privilegian y cuáles son sus posibles metas. Los autores reconocen que si bien es muy difícil evaluar empíricamente el esfuerzo legislativo, el índice al menos brinda una aproximación sobre el grado de dedicación que los representantes brindan a sus funciones.
El estudio que aquí presentamos pretende contribuir a la comprensión ciudadana respecto al trabajo de nuestros representantes. No nos aníma un espíritu inquisidor. Simplemente deseamos volver transparente el trabajo de los miembros del principal órgano de la democracia, el Parlamento. Este no es un trabajo académico sino de divulgación del conocimiento. Toma prestadas algunas herramientas metodológicas de las ciencias sociales para alcanzar resultados sólidos y objetivos. En la primera parta, se describen los procedimientos metodológicos utilizados para construir nuestro propio Índice de Esfuerzo Parlamentario. En la segunda parte se presentan los resultados de la aplicación del índice a los senadores titulares de la 48º Legislatura (2015-2019) y un análisis de rendimiento en cada una de las dimensiones escogidas.
Definición y decisiones metodológicas
El esfuerzo parlamentario es el conjunto de tareas que los legisladores desarrollan para cumplir con las prerrogativas que su cargo establece. La Constitución asigna al Parlamento una diversidad de funciones: legislar, controlar, representar y debatir los asuntos públicos. Una medición del esfuerzo parlamentario debe tomar en cuenta el amplio conjunto de actividades que se derivan de esas funciones. En tal sentido, nuestro Índice de Esfuerzo Parlamentario (IEP) tomará en cuenta seis dimensiones derivadas del cumplimiento de esas funciones: i) asistencia a las sesiones del plenario y las comisiones, ii) escritura de proyectos de diversa índole, iii) trabajo en comisiones, iv) participación en los debates, v) presentación de exposiciones y vi) solicitud de informes al gobierno. El siguiente cuadro presenta un esquema sobre la operacionalización del IEP.
Universo de estudio y recolección de datos
El IEP será aplicado a la actividad desarrollada por los senadores que ejercieron la titularidad de una banca durante al menos un año en la 48º Legislatura (2015-2019). No fueron considerados en el estudio los senadores que fueron electos Intendentes en mayo de 2015 (Daniel Martínez, Carlos Enciso, Carlos Moreira y Sergio Botana) como tampoco aquellos que pasaron a ejercer cargos en el gabinete (Daniel Astori y Eduardo Bonomi) o en organismos internacionales (Luis Almagro). Tampoco hemos considerado al Presidente de la Cámara (Raúl Sendic) por entender que esa función es muy diferente a la que cumplen los otros senadores y por tanto, no es posible compararla. Hemos incluido a su sucesora, Lucía Topolansky, pero sólo durante el período en que ejerció como senadora titular (15/02/2015 – 13/09/2017). Finalmente, fue excluida la senadora Martha Montaner, fallecida el 09/03/2016, pues su enfermedad pudo haber influido sobre el nivel de esfuerzo parlamentaria.
Los 34 senadores de la muestra son José Mujica, Andrés Berterreche, Lucía Topolansky (Charles Carrera), Ivonne Passada, Ernesto Agazzi, Daniel Garín, Rúben Martínez Huelmo, Patricia Ayala, Marcos Otheguy, Leonardo De León, Marcos Carámbula, Juan Castillo, Enrique Pintado, Rafael Michelini, Daniela Paysée, Daisy Tourné, Mónica Xavier, Constanza Moreira, Luis Lacalle Pou, José Carlos Cardoso, Álvaro Delgado, Javier García, Luis Alberto Heber, Carol Aviaga, Jorge Larrañaga, Guillermo Besozzi, Verónica Alonso, Carlos Daniel Camy, Pedro Bordaberry, Germán Coutinho, Daniel Bianchi, José Amorín y Pablo Mieres.
Hemos construido una base de datos con todos las actividades reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria (SIP) del Poder Legislativo para cada uno de los 34 senadores seleccionados. Estos datos son públicos y cualquier ciudadano puede obtenerlos. El siguiente es un ejemplo con su correspondiente dirección web.
La base de datos cuenta con 7.886 entradas correspondientes a los 34 senadores seleccionados. Las actividades que utilizaremos para evaluar el esfuerzo parlamentario representan el 90% de las entradas (2).
Procedimiento de cálculo
Las actividades parlamentarias que realizaron los senadores fueron clasificadas de acuerdo a las seis dimensiones seleccionadas. Los valores que expresa cada dimensión muestra frecuencias de uso muy diferentes. Por tanto, para comparar series de datos heterogéneos utilizaremos el z-score de cada valor generado por cada senador en cada una de las seis dimensiones. El z-score es el número de desviaciones estándar que alcanza un determinado punto respecto a la media de la serie. O sea, z-score muestra a cuántas desviaciones estándar se encuentra -por debajo o por encima- un valor alcanzado por un senador respecto a la media del conjunto de senadores en una dimensión dada. Para calcular z-score, utilizaremos la siguiente fórmula:
z = (x- μ) / σ
…donde x es el valor conocido de la serie, μ es la media de la serie y σ la desviación estándar.
El IEP para cada senador será el promedio de los valores z-scores de las seis dimensiones seleccionadas. El siguiente cuadro presenta un ejemplo de cómo se calculó el índice. Los valores negativos de z-score indican que están por debajo del valor promedio de la dimensión y los valores positivos que están por encima.
Resultados
La aplicación de los procedimientos reseñados permite calcular el IEP para los 34 senadores seleccionados. La siguiente tabla presenta los resultados encontrados: Pedro Bordaberry (PC) es el senador más esforzado del período legislativo. Le siguen los senadores Pablo Mieres (PI) y Ruben Martínez Huelmo (FA), y a cierta distancia, Carlos Camy (PN), Enrique Pintado (FA), Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Pedro Bordaberry (PC), Javier García (PN), Álvaro Delgado (PN) y Mónica Xavier (FA).
¿Qué ha hecho Pedro Bordaberry (PC) para ser el legislador más esforzado? Tuvo asistencia perfecta a las sesiones del plenario y formó parte del 93% de las sesiones de las comisiones a las que pertenece. Firmó la friolera de 103 proyectos de ley e hizo uso de la palabra en 535 oportunidades. Asimismo, realizó 49 exposiciones orales y/o escritas, fue 8 veces informante de comisión y presentó 90 pedidos de informe.
Pablo Mieres (PI) también estuvo presente en el 100% de las sesiones del plenario y en el 86% de las sesiones de las comisiones que integra. Firmó 35 proyectos de ley y 42 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Pidió la palabra en 345 oportunidades; realizó 29 exposiciones orales y/o escritas; ofició 16 veces de informante en comisión; y presentó 65 solicitudes de informe al gobierno.
Ruben Martínez Huelmo (FA) también tuvo asistencia perfecta a las sesiones a las que fue convocado, participó del 97% de las sesiones de comisiones y escribió o firmó 35 proyectos de ley y 15 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Habló 220 veces en el plenario, realizó 21 exposiciones orales o escritas, fue 91 veces informante en comisiones y presentó 2 solicitudes de informes.
Carlos Daniel Camy (PN) estuvo en el 99% de las sesiones del plenario a las que fue citado y un 93% de las sesiones de comisiones. Presentó 25 proyectos de ley y 11 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Participó 89 veces en los debates de la cámara, realizó 73 exposiciones orales o escritas, 6 veces fue informante en comisión y presentó 24 pedidos de informe.
Como podrá apreciarse, los senadores desarrollan las distintas funciones con variada intensidad y ello puede responder a una serie de factores que no analizaremos aquí pero que conviene mencionar: situación de su partido (gobierno u oposición), tamaño de su partido, preferencias programáticas, objetivos de carrera, etc.
Notas:
* En la primera versión de esta investigación cometimos un error respecto al procesamiento de la información relativa al senador Pedro Bordaberry. Concretamente, omitimos la actividad desarrollada por el senador durante los años 2017 y 2018. El señor Álvaro Rossa, asesor de Pedro Bordaberry, nos hizo notar este problema y luego de revisar la totalidad de la base de datos y realizar los correspondientes arreglos, hemos publicado esta enmienda. Agradecemos desde ya la cooperación brindada por Rossa y la comprensión mostrada por el senador Bordaberry ante tamaño error.
(1) Dal Bó, Ernesto y Martín A. Rossi (2011) “Term Length and the Effort of Politicians”, The Review of Economic Studies, Vol. 78, No. 4, pp. 1237-1263.
(2) No hemos considerado los registros que reportan convocatorias a la cámara, designaciones a comisiones especiales, presentación de mociones de urgencia, homenajes, sesiones especiales de la cámara, etc. También hemos descartado las clasificadas como “Interviene en exposición verbal” por ser similares a las clasificadas como “realiza una exposición verbal”.
Al no tomar en cuenta lo q excluyó según la nota (2), cambia el perfil. Imagine q Michelini es imposible q tenga mayor actuación q Bordaberry. R.Martínez, Huelmo, Michelini y Pintado, están pintados al óleo. Y Mónica Xavier, se limita a levantar el brazo enyesado. J.García y Delgado están presentes, trabajando y siempre aportan. De Michelini lo q recuerdo en 2018 fue su gafe con micrófono abierto.. gran aporte.
Marian: Esto no se trata de «percepciones»; en todo caso lo que debe discutir es el indicador, cómo se construye y las dimensiones del mismo. Es justamente la diferencia entre hacer «ciencia» y el «me parece» lo más pertinente de este aporte. Quizás a muchos no nos gusten las conclusiones, pero el modelo es muy interesante para pensar precisamente en el «esfuerzo» que hacen nuestros representantes.
García y Delgado están presentes, trabajando y siempre aportan…Bordaberry trabaja en pila y los frenteamplistas están pintados o levantan el brazo enyesado…Se nota demasiado tu aire anti frenteamplista. En Octubre hablamos.
Ponganle fecha a los posts
Es un trabajo muy interesante y hace justicia con legisladores (Bordaberry es uno) que todos vimos trabajar en este tiempo. En se reúne calidad y cantidad. Es justo decir que muchos legisladores pertenecen al interior y no están en igualdad de condiciones que aquellos que viven en Montevideo. También están los otros, los que no tienen excusas para su pobre desempeño.
A todo ésto ¿Castillo no se habrá dado cuenta que la licencia gremial no sirve para el parlamento?
Un aporte muy interesante en tiempos en los que la labor de los políticos es muy cuestionada a la vez que ignorada Seguramente es imperfecta, pero es una buena herramienta para empezar a arrojar luz sobre estos funcionarios públicos. Su buen desempeño es clave para el buen funcionamiento de la República.