Actividad Parlamentaria – Programa de Estudios Parlamentarios

El Parlamento en el año de la pandemia

La aparición del coronavirus en el mundo impuso desafíos cruciales a los poderes legislativos. En muchas democracias, los parlamentos dejaron de sesionar por varias semanas y sólo retomaron sus funciones mediante la introducción de nuevas tecnologías no siempre eficientes. En otros casos, los parlamentos perdieron espacio ante el avance de poderes ejecutivos con vocación dominante. Los estudios recientes sobre estos problemas muestran que la pandemia ha erosionado fundamentalmente dos dimensiones del trabajo parlamentario: la deliberación legislativa y la capacidad de control sobre el gobierno. La revista The Theory and Practice of Legislation (v. 8, n. 1–2) publicó en mayo de 2020 un dossier sobre cómo el funcionamiento de los Parlamentos del varios países (Francia, Reino Unido, EEUU, Canadá, Hungría, Ghana, Australia, etc.) se vio afectado. La revista e-Legis publicará próximamente un dossier de similares características sobre Brasil y algunos países de la región.

El presente informe analiza el desempeño del Parlamento de Uruguay durante el año de la pandemia. La información fue tomada del Sistema de Información Parlamentaria del Poder Legislativo y estandarizada de acuerdo a los criterios de adoptados por el Programa de Estudios Parlamentarios. El informe cubre el período período 01/03/2020 – 31/12/2020 y está dividido en tres secciones: Funcionamiento, Legislación y Supervisión del gobierno. En cada sección se comparan los datos del período con los de las últimas tres legislaturas (años 2005, 2010 y 2015) a los efectos de contar con parámetros de evaluación objetivos que respalden las conclusiones.

En líneas generales puede decirse que la actividad del Parlamento estuvo caracterizada por el accionar de una mayoría parlamentaria estable, compuesta por los legisladores del Partido Nacional (PN), Partido Colorado (PC), Cabildo Abierto (CA), Partido Independiente (PI) y Partido de la Gente (PG), a los que se sumó puntualmente el diputado del Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI). Esta mayoría funcionó en forma coordinada en ambas cámaras, controlando sin mayores dificultades el poder de agenda del Parlamento (capacidad de determinar qué asuntos se tratan y bajo qué condiciones).

Funcionamiento del Poder Legislativo.

Durante 2020 se realizaron 118 sesiones de plenarios: 45 en la Cámara de Senadores, 64 de la Cámara de Representantes y 9 de la Asamblea General. Pese a la emergencia de la pandemia el número de reuniones de los plenarios fue casi similar al observado en la legislatura anterior (124), pero bastante inferior al observado en 2005 y 2010 (178 y 146 respectivamente).

Pese a que los plenarios funcionaron normalmente, el ritmo de reuniones de las comisiones permanentes y especiales se vio afectado por las precauciones sanitarias que la institución debió adoptar. Durante los meses de marzo y abril, muchas sesiones fueron canceladas y varios proyectos de ley fueron tratados directamente en el plenario sin un dictamen específico de una comisión como lo indican los reglamentos de las cámaras. Al retraso de esos primeros meses se sumó el tratamiento de la Ley de Urgente Consideración de más de 500 artículos presentado por el gobierno a mediados de abril. En esa ocasión, las dos cámaras crearon comisiones especiales de más de veinte miembros que trabajaron en sesiones diarias y que afectó el funcionamiento de las comisiones permanentes y del plenario del Senado en particular. En 2020 se realizaron 559 reuniones de comisiones, cifra muy inferior a la observada en las anteriores tres legislaturas (882 en 2005; 735 en 2010; 712 en 2015).

En el Senado, las comisiones más activas fueron la integrada de Presupuesto con Hacienda (44 sesiones) y la Especial para el tratamiento de la LUC (34). Las comisiones permanentes más activas fueron la de Asuntos Laborales y Seguridad Social (15), Constitución y Legislación (15), Asuntos Internacionales (14) y Asuntos Administrativos (14). En la Cámara de Representantes las comisiones más activas fueron Legislación del Trabajo (30), Salud Pública (24) e Industria (19).

En términos comparados, el funcionamiento del Parlamento uruguayo -analizado a partir de estas dos sencillas dimensiones- fue muy bueno. El control de la pandemia durante la mayor parte del año permitió que la institución no debiera recurrir a metodologías de trabajo a distancia. Los organismos principales (plenarios y comisiones) sesionaron y cumplieron con sus cometidos fundamentales, pese a que la información procesada arroja evidencia de que el año 2020 fue sin dudas atípico.

Producción Legislativa

Durante 2020 se presentaron en el Parlamento un total de 286 proyectos de ley. Esta cifra es sensiblemente inferior a la observada en las tres legislaturas anteriores (437 en 2005, 399 en 2010 y 451 en 2015). El 37% (106) de los proyectos fueron enviados por el Poder Ejecutivo (PE) y el 63% (180) por los legisladores. En este último grupo, el PN presentó 55 proyectos (31% ); el FA, 45 (25%); el PC, 31 (17%); y CA 16 (8%).

En términos comparados, la caída en la presentación de proyectos es bastante similar en ambos poderes. Es probable que el empaquetamiento de decenas de leyes -que recogían las cuestiones fundamentales del programa del nuevo gobierno- en la Ley de Urgente Consideración (ley ómnibus), haya influido en el descenso de la proactividad del PE respecto a las tres legislaturas anteriores. En el caso del Poder Legislativo (PL) pueden haberse combinado dos factores. Por un lado, las dificultades de los partidos para asumir los nuevos roles que la ciudadanía les asignó. El partido que anteriormente gobernaba ahora es oposición y los partidos que antes eran oposición ahora gobiernan. Este intercambio de roles puede haber afectado las lógicas de trabajo y la definición de estrategias. Por otra parte, la pandemia pudo haber limitado la natural vocación de los legisladores a escribir proyectos. Un escenario donde la lucha contra el coronavirus era en el asunto público dominante, pudo haber limitado e intimidado la presentación de iniciativas a veces no tan relevantes para la política nacional.

No obstante, el bajo desempeño en la presentación de proyectos contrasta con el importante nivel de producción legislativa registrada en 2020. En total, fueron sancionadas 75 leyes, 62 iniciadas por el PE (82%) y 13 iniciadas por los legisladores (18%). Estos datos confirman que el PE apoyado en una mayoría en las cámaras, sigue siendo el principal legislador del sistema político uruguayo. En términos comparados, el número de leyes de 2020 es el segundo más alto desde 2005.

Un volumen inferior de proyectos del PE combinado con un alto nivel de aprobación legislativa genera un aumento inusitado de la tasa de efectividad legislativa del gobierno (TELPE). Este cálculo se realiza dividiendo las iniciativas transformadas en ley entre el total de proyectos enviados. Al cierre de 2020, la TELPE se ubicó en 58%, guarismo muy superior al observado en las anteriores legislaturas (36% en 2005, 31% en 2010 y 28% en 2015).

El factor principal que explica la eficacia del PE es sin duda la existencia de una mayoría legislativa (de coalición) que apoya al gobierno, controla el poder de agenda de ambas cámaras y privilegia las iniciativas del gobierno. Este era uno de los desafíos principales que tenía el gobierno de coalición y los datos procesados parecen confirmar que lo ha resuelto en forma excelente. Las entrevistas realizadas para este informe confirman que los partidos de gobierno funcionaron en forma coordinada en ambas cámaras, con coordinadores de bancada en contacto permanente y con reuniones plenarias donde saldaron diferencias (sobre todo en la discusión de la LUC y el Presupuesto Nacional).

De las 75 leyes, hay por lo menos una decena que podrían ser catalogadas como de gran importancia para la marcha del gobierno: Ley de Urgente Consideración; Presupuesto Nacional; Modificación del Régimen de Residencia Fiscal; Creación del Fondo Covid-19; Prórroga de las Elecciones Departamentales; Reglamentación del Artículo 38 de la Constitución; etc. En promedio, cada ley tardó 53 días en ser sancionada. Este guarismo es el más bajo de las últimas legislaturas: en 2010 había sido de 70 días, en 2005 de 104 días y en 2015 de 106 días. La celeridad promedio responde básicamente a la forma en cómo trabajó el Parlamento durante los primeros meses de la pandemia, cuando se aprobaron más de una decena de leyes relativas a la crisis sanitaria en menos de 10 días.

Del total de leyes, sólo 7 fueron votadas con el rechazo en general del Frente Amplio (FA). El dato confirma algo ya observado en los últimos veinte años: las diferencias sustantivas en la producción parlamentaria remiten a cuestiones distributivas y en general, no representan una proporción mayor al 10% de las decisiones.

Supervisión del Gobierno

La supervisión parlamentaria del gobierno se desarrolla en Uruguay a través de tres dispositivos constitucionales: el llamado a sala de ministros (interpelaciones), los pedidos de informes de los legisladores (preguntas escritas) y las comisiones investigadoras. Los reglamentos de ambas cámaras disponen de dos mecanismos adicionales: el llamado de ministros a comisiones (no obligatorio para los jerarcas) y los llamados a sala de ministros en régimen de comisión general (tampoco obligatorio). Este último mecanismo se distingue de las interpelaciones por el hecho de que la cámara convocante no toma una decisión final (satisfacción o no) sobre las respuestas brindadas por el ministro.

En 2020 se realizó una única interpelación a cuatro ministros del gobierno (Arbeleche, Heber, Paganini y Moreira) a cargo del diputado Eduardo Lust de Cabildo Abierto (CA), partido miembro de la coalición de gobierno. La interpelación estuvo centrado en preguntas sobre decisiones adoptadas por la anterior administración por lo que el evento tuvo un carácter sui generis, dado que los jerarcas no eran los responsables de las políticas públicas que se estaban cuestionando. Por tanto, la oposición no activó este mecanismo ni los llamados a sala en régimen de comisión general durante el primer año de la legislatura. Esta realidad contrasta radicalmente con lo observado en las anteriores legislaturas: en 2005, 4 interpelaciones y un llamado en régimen de comisión general; en 2010, una interpelación y 4 llamados; y 2015, 5 interpelaciones y 4 llamados. Tal disonancia puede explicarse precisamente por el impacto de la pandemia y las reiteradas convocatorias del gobierno -y aceptadas por la oposición- a trabajar en forma unida para enfrentar la crisis.

El hecho de que no haya habido interpelaciones ni llamados a sala en régimen de comisión general, no supuso ausencia de supervisión sobre el gobierno. Por el contrario, la información presentada muestra un recurrente uso de otros dispositivos. En 2020, se produjeron 102 comparecencias (acordadas voluntariamente) de ministros a las comisiones, 52 en la Cámara de Representantes y 51 en el Senado. El número de visitas de los ministros es muy superior al observado en 2015 (81) y algo inferior al de 2010 (120) y 2005 (111). Los ministros más convocados fueron Carlos Uriarte (MGAP) en 13 ocasiones; Javier García (MDN) en 12; Pablo Mieres (MTSS) en 10 y Azucena Arbeleche (MEF) y Luis A. Heber (MTOP), en 9.

Otro dispositivo ampliamente utilizado fue el pedido de informes. En total, fueron cursados 857 pedidos de informes, 697 firmados por los diputados y 160 por los senadores. Del total de pedidos de informes, un 15% estaban vinculados a la crisis del coronavirus.

El volumen total de pedidos de informes es el mayor de las últimas cuatro legislaturas (en 2005, 477; en 2010, 341; y en 2015, 600) y estuvo impulsado por el alto número de pedidos de informes presentados por legisladores de los partidos de gobierno que estaban, en general, orientados a indagar asuntos vinculados con las pasadas administraciones.

El alto número de pedidos de informes no fue obstáculo para que los ministerios y las agencias del gobierno respondieran a buen ritmo. En 2020, el Parlamento recibió respuestas al 52% de las solicitudes (445) lo cual constituye la tasa de respuestas más alta de las últimas cuatro legislaturas (48% en 2005; 35% en 2010 y 42% en 2015).

Desde 1985, los partidos de la oposición han monopolizado el uso de este recurso de fiscalización, con tasas de participación superiores al 80% de los pedidos cursados. Sin embargo, este año el FA presentó el 52% en tanto los partidos de gobierno el 48%. En la coalición de gobierno lidera el ranking de pedidos de informes el PC con 142, seguido por CA con 96; el PN (91) y el PG con 52. Las respuestas cursadas por los ministerios presentan poco sesgo partidario, algo ya observado en legislaturas anteriores. El FA recibió respuestas a un 56% de sus pedidos, el PC recibió un 39%; CA un 43%, el PN un 60% y el PG un 71%.

Los ministerios más consultados fueron el de Salud Pública (MSP) con 106 pedidos de informes; el de Desarrollo Social (MIDES) con 103; el de Educación y Cultura (MEC) con 77; el de Economía y Finanzas (MEF) con 70; y el de Industria, Energía y Minería (MIEM) con 69. Los que brindaron mayores proporciones de respuestas fueron el Ministerio de Relaciones Exteriores (80%), la Oficina de Servicio Civil (79%), el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (70%), el MSP (70%), el MEF (67%) y el Ministerio de Defensa Nacional (62%). Por debajo de la media se encuentran el MIDES (50%), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (49%), el MIEM (48%), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (44%), el MEC (42%) y el Ministerio de Turismo (33%).

El ranking de legisladores en materia de pedidos de informes lo encabeza en el Senado, Charles Carrera (FA) con 59, seguido de Sandra Lazo (FA) con 33, Liliam Kechichian (FA) con 32 y Amanda Della Ventura (FA) con 30. El senador de la coalición de gobierno con más pedidos de informes fue Raúl Lozano (CA) con 23. En la Cámara de Representantes, el ranking lo encabeza Daniel Peña (PG) con 52, seguido por Felipe Schipani (PC) y Lucía Echeverry (FA) con 45, Daniel Caggiani con 36 y Gerardo Núñez con 31. Un 86% de los pedidos de informes fueron individuales y un 14% colectivos, destacándose entre estos los 39 enviados por el FA con la firma de todos sus senadores.

Montevideo, 25 de febrero de 2020.

El primer mes de la nueva Legislatura

En su primer mes de actividad, la nueva Legislatura se vio fuertemente afectada por el brote del corona virus. El Parlamento, en tanto órgano colectivo, debió adoptar medidas de distanciamiento social que complicaron su funcionamiento y composición. A esto se sumó el problema de su agenda de trabajo. Como bien sabemos, en la democracia presidencial uruguaya, el Poder Ejecutivo es un actor legislativo relevante, sobre todo cuando cuenta con el apoyo de mayorías legislativas. El nuevo gobierno del Presidente Lacalle Pou cuenta con un programa legitimado en la campaña electoral y con una coalición mayoritaria en ambas cámaras. La aparición del virus obligó a modificar drásticamente sus planes y prioridades al verse obligado a adoptar medidas urgentes que, en general, no exigieron soluciones legislativas. De esta forma, el Parlamento se vio privado de una de las fuente más importante de creación legislación como lo es el gobierno.

A su vez, en el Palacio Legislativo varias reuniones de las comisiones permanentes debieron ser canceladas, mientras los legisladores seniors solicitaban licencias preventivas para evitar el contagio. Cualquier otra crisis hubiera tenido al Parlamento como actor central del sistema político, pero bajo estas condiciones pareció transformarse en una institución casi marginal. Sin embargo, durante el mes de marzo existió actividad parlamentaria que puede ser analizada a la luz del escenario crítico. Este breve informe repasa la actividad legislativa, las acciones de supervisión, el funcionamiento del plenario de las cámaras y las comisiones, y compara la legislatura instalada con las anteriores cuatro.

Actividad Legislativa.

Entre el 15 de febrero y el 31 de marzo se presentaron 27 proyectos de ley y se retiraron de archivo otras 37 iniciativas pendientes. En total, el Parlamento recibió en marzo de 2020, un total de 64 proyectos, 17 originados en el Poder Ejecutivo y 47 en el Poder Legislativo. La distribución de proyectos entre las cámaras fue equitativa pese al desigual tamaño: mientras el Senado recibió 34 iniciativas; la Cámara de Representantes recibió 30.

Si se considera la filiación partidaria de los nuevos proyectos firmados por los legisladores, puede observarse que el Partido Colorado (PC) fue el agrupamiento partidario que más iniciativas legislativas presentó (8). El Frente Amplio (FA) no propuso nuevos proyectos y concentró su estrategia en el desarchivo de 16 proyectos pendientes de la anterior legislatura. Entre ellos, hay 10 proyectos de ley escritos por bancada del MPP en mayo de 2019 relativos a la ética de la función pública(1). El PN desarchivó 11 proyectos, entre ellos, el de Telemedicina redactado por el presidente de la cámara, Martín Lema.

Durante el mes de marzo fueron sancionadas 3 leyes y 10 proyectos recibieron al menos la sanción de una de las cámaras. A la fecha de cierre del informe (01/04/2020), por lo menos tres proyectos contaban con doble sanción y estaban listas para que el Poder Ejecutivo los promulgue como ley. Las normas aprobadas fueron una prórroga al seguro de desempleo de los trabajadores de PILI S.A. (Nº 19.864), la autorización para la salida del velero-escuela Capitán Miranda (19.865) y un modificación a la ley de consumo problemático de bebidas alcohólicas (Nº 19.866).

Actividad de supervisión del gobierno.

En el mes de marzo no se produjeron convocatorias a sala de ministros ni participación de los mismos en comisiones. La ausencia de estas típicas prácticas responde a la política de distanciamiento social impulsada por el gobierno como forma de combate al corona virus. La única actividad de supervisión ejercida fue la solicitud de informes a los ministerios y entes autónomos, según los establecido en el artículo 118 de la Constitución.

En el mes de marzo, los legisladores solicitaron 49 pedidos de informe, 12 originados en el Senado (24%) y 37 en la cámara baja (76%). Ninguno de ellos ha sido respondido hasta ahora, pero se encuentran dentro del plazo previsto para la emisión de las respuestas. Los ministerios con más solicitudes fueron el MSP (12), el MEC (6) y el Ministerio del Interior (6). De los 49 pedidos de informes, 9 estuvieron centrados en el problema del coronavirus.

El PN y el FA fueron los partidos que más solicitudes cursaron (19 y 18 respectivamente), seguidos por el PC (8), CA (2), PG (1) y PERI (1). El análisis del destino de los pedidos de informes permite determinar las preferencias de supervisión de cada partido.

Entre los partidos de la coalición de gobierno se observan conductas muy diferentes. El PN centró sus preguntas en el MEC (situación edilicia de varios centros educativos) y en el MSP (evolución de ciertas enfermedades y situación de centros hospitalarios del interior del país). Todos los pedidos de informe del PC fueron redactados por la diputada de Colonia, Nibia Reisch, y estuvieron concentrados en la gestión de diferentes aspectos de la gestión ministerial del anterior gobierno.

Por su parte, el FA orientó sus preguntas hacia el MDN (desempeño de ciertas funciones por parte de las Fuerzas Armadas), el MSP (test del corona virus y centros hospitalarios), el MTOP y el Ministerio del Interior. El PERI cursó un sólo pedidos de informes al MVOTMA.

Funcionamiento de las cámaras

Pese a las limitaciones que impuso el corona-virus, los plenarios de ambas cámaras sesionaron razonablemente bien. La Cámara de Senadores presidida por Beatriz Argimón, realizó 7 sesiones y la Cámara de Representantes, presidida por Martín Lema, realizó 8.

En el Senado, sólo 3 de las 15 comisiones permanentes realizaron reuniones (Defensa, Asuntos Laborales y Población); 8 planificaron sesiones pero debieron ser canceladas por la emergencia del virus; y sólo 4 no funcionaron (Asuntos Internacionales, Hacienda, Ganadería y Medio Ambiente). En la Cámara de Representantes sesionaron 14 de las 15 comisiones permanentes (sólo falta instalar la Comisión de Turismo) pero fueron canceladas 10 reuniones por el corona virus. También se ensayaron algunas iniciativas de reuniones virtuales según ha trascendido en la prensa, pero el Sistema de Información Parlamentaria no especifica cuántas se han realizado bajo esa modalidad (2).

Durante el mes de marzo, actuaron en el Senado los 31 legisladores titulares y 9 suplentes; y en la Cámara de Representantes, los 99 titulares y 15 suplentes. En la primera quincena, las licencias estuvieron motivadas por el inicio de la campaña electoral departamental (16 legisladores competirán por el cargo de Intendente). En la segunda quincena, las licencias estuvieron motivadas por el corona virus pues los legisladores cuya edad los ubica en el segmento de población de riesgo de contagio, optaron por recluirse en sus domicilios y dar paso a suplentes mas jóvenes (José Mujica, Lucía Topolansky, Eduardo Bonomi, Danilo Astori, Lilián Kechichián, Julio Sanguinetti, Sergio Abreu, entre otros).

La 49º Legislatura en términos comparados

Marzo de 2020 ha sido un mes de productividad media según se concluye de la comparación con las anteriores cuatro legislaturas. En materia de aprobación de leyes, la 49º Legislatura se ubica en el segundo lugar; en materia de presentación y desarchivo de proyectos, está tercera y en actividad de supervisión -evaluada como presentación de pedidos de informes- también queda tercera entre cinco. Por tanto, pese al corona virus y a las consecuencias que ha generado sobre su funcionamiento, parece claro que la actual legislatura ha realizado un estreno aceptable. En próximos informes, analizaremos cómo la crisis impacta sobre su desempeño durante los próximos meses.

Notas:

* Todos los datos presentados en este informe son públicos y se encuentran disponibles en el Sistema de Información Parlamentaria del sitio web del Poder Legislativo.

(1) Ver https://www.elpais.com.uy/informacion/politica/leyes-impulsadas-mpp-enfrentan-reparos-oficialismo.html (Consultado el 30/04/2020, 16:20 hrs.).

(2) Ver https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/3/parlamento-busca-mecanismo-para-que-las-comisiones-se-reunan-de-manera-remota/ (Consultado el 30/04/2020, 18:50 hrs.).

Cómo fueron los últimos dos años de gobierno de Jorge Batlle en el Parlamento

El jefe de campaña del Frente Amplio, Yamandú Orsi, dijo que en 2002 la coalición de gobierno de colorados y nacionalistas se quebró y desde entonces, quedó el PC gobernando solo. Sus palabras fueron: «la última vez que la oposición firmó un acuerdo de coalición, terminó en un «escándalo». «El día que Batlle precisó una mano sacaron los cuadros de los ministerios y se borraron» (1).

El entonces vicepresidente, Luis Hierro López le respondió rápidamente diciendo que el PN siguió apoyando al PC en el Parlamento. En su interpretación, el PN habría abandonado el gabinete pero continuó colaborando con el partido de gobierno hasta el fin del mandato. Sus palabras fueron: «La situación de 2002 fue extraordinaria desde el punto de vista político, económico y financiero. En una circunstancia extraordinaria el Partido Nacional entendió conveniente retirar ministros pero mantuvo la representación parlamentaria», y adelantó que fue «testigo del compromiso patriótico que los legisladores (del Partido Nacional) mantuvieron hasta el último día de la legislatura» (2).

¿Qué fue lo que efectivamente ocurrió en los años 2003 y 2004?

Nuestras investigaciones sugieren que el Presidente Jorge Batlle gobernó con el apoyo minoritario de su partido, aplicando estrategias eficientes que evitaron graves derrotas en el Parlamento. El Partido Nacional cooperó con el Presidente otorgando votos decisivos para la aprobación de casi dos decenas de leyes y sobre todo, contribuyendo a no formar quórum en algunos de sus principales organismos (3).

En la etapa posterior a la salida del Partido Nacional del gabinete (octubre de 2002), el gobierno optó por negociar con los partidos en el Parlamento. El encargado de liderar esa función fue el ministro de Economía, Alejandro Atchugarry. En sus palabras: “con un gobierno en minoría, el procedimiento fue compartir información, colectivizar los razonamientos que sustentaban las decisiones, con flexibilidad para incorporar los puntos de vista de los otros partidos. Así, el país controló la inflación y el tipo de cambio, cumplió sus obligaciones, y mejoró los incentivos a la producción…“ (4). Atchugarry visitó con frecuencia las comisiones parlamentarias que trataban los proyectos de ley que permitirían la salida de la crisis, aceptando sugerencias y cambios promovidos por legisladores de los otros partidos. Su desempeño, típico de un ministro parlamentarista, contrastó con el bajo perfil cultivado por el Presidente de la República durante ese período, que prefirió concentrarse en el seguimiento de las gestiones en torno a la ayuda internacional y el canje de deuda. La popularidad de Batlle estaba por el piso pero la actitud de Atchugarry le devolvió el crédito al gobierno.

La salida de Atchugarry del Ministerio de Economía, en agosto de 2003, obligó al gobierno a modificar su estrategia. Las principales metas legislativas para salir de la crisis se habían cumplido y el gobierno tenía por delante otros desafíos. Frente a la posibilidad de que el Parlamento aprobara leyes que no fueran de su agrado, el gobierno utilizó primero la amenaza y más tarde, la aplicación del veto presidencial. En los últimos 17 meses de gobierno se vetaron más leyes (11, de las cuales 4 fueron vetos totales) que en los 43 meses anteriores (7 leyes). En términos comparados, los vetos aplicados por Jorge Batlle solo son superados por los del Presidente Lacalle durante sus dos años finales de gobierno y por los del Presidente Sanguinetti entre 1988 y 1990.

El gobierno de Jorge Batlle también desarrolló una cuidadosa estrategia para evitar la modificación de la política presupuestaria en el Parlamento. En los años 2003 y 2004, envío proyectos de Rendición de Cuentas con artículo único y gasto cero. Bajo estas condiciones, el Parlamento no podía modificar rubros ni aumentar el nivel del gasto público, en un país que vivía una emergencia social. Si los legisladores dejaban vencer el plazo constitucional previsto para su aprobación del proyecto, ganaba el gobierno pues el gasto se mantendría inalterado. Si lo votaban en contra, también ganaba el gobierno con idéntico resultado. En ambos casos, la Cámara de Representantes los votó negativamente (5).

Finalmente, el gobierno recurrió a la clásica estrategia de no formar quórum en las sesiones y comisiones consideradas peligrosas para sus intereses. Para ello contó con la complicidad de una parte de los legisladores del Partido Nacional. Este fenómeno se agudizó en el último año de gobierno. El diputado Washington Abdala afirmó:

“…desde hace varias sesiones venimos constando dificultades para formar quórum y eso me preocupa, no sé como lo tomará el cuerpo pero esta situación se está volviendo insostenible…”.

El diputado Rúben Díaz dijo en el plenario:

“…en la Cámara no hay un problema de asistencia; pero sí hay un problema con la asistencia de los diputados colorados y blancos. Esa es la verdad. Y si no, fíjense ustedes quiénes estamos en sala. Además, no se les retiene ni cuando participan en el debate; hablan y se van corriendo…”.

El diputado del FA, Guillermo Chifflet sostuvo:

“…en la Comisión de Derechos Humanos, desde hace bastante tiempo solo tenemos quórum para deliberar porque asistimos otro diputado del Frente Amplio y quien habla; si bien somos cuatro integrantes, excepcionalmente concurren los legisladores colorados y nacionalistas…”.

El diputado Ernesto Agazzi (FA) ilustró la situación concreta de esa sesión:

“…cuando se inició el debate, conté los legisladores en sala y había 49. Pocas veces este año hubo quórum con esa cantidad. El 67% era del Frente Amplio, el 18% del Partido Colorado y el 14% del Partido Nacional; no digo esto como un mérito, sino como una simple constatación…” (6).

La producción legislativa de los años 2003 y 2004 no fue modesta, pero en términos cualitativos puede ser considerada como legislación de escasa importancia. Se ratificaron muchos convenios y tratados internacionales y se aprobó mucha legislación de carácter administrativo (por ejemplo, denominación de centros educativos, hospitales, rutas, etc.). En total, fueron aprobadas 256 leyes, de las cuales 135 tenían la firma del gobierno. Eso indica, que el Ejecutivo y los legisladores se repartieron la iniciativa de la legislación sancionada (52% y 48% respectivamente), cuando en condiciones normales esa distribución tiende a ser de 2/3 y 1/3 (7).

De las leyes que el gobierno logró aprobar, sólo 18 fueron votadas únicamente por legisladores colorados y nacionalistas y con la oposición de los frenteamplistas. El resto de la legislación se aprobó por unanimidad o con el voto negativo de un sólo legislador.

Por todo esto, era de esperar que las tasas de eficacia legislativa del Poder Ejecutivo se estancaran durante esos años. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la evolución de la eficacia se frena cuando el gobierno pierde la mayoría que brindaba la coalición (durante los últimos dos años, oscila entre 66% y 68%). El segundo gráfico muestra la evolución del mismo indicador en la legislatura siguiente, donde el gobierno (del FA) contó todo el tiempo con una mayoría legislativa (pasa del 65% al 74% y luego al 76%).

46L — Tasa de Efectividad Legislativa del Poder Ejecutivo (TELPE). La tasa se calcula dividiendo en cada mes, el total de leyes sancionadas iniciadas por el PE sobre el total de proyectos presentados por esta rama del gobierno. Los gráficos ilustran la evolución de la TELPE en las 45º Legislatura (2000-2005) y 46º Legislatura (2005-2010)

Finalmente, observemos qué ocurrió con las votaciones de los partidos en el plenario. Hemos optado por mostrar comportamientos en el Senado, cámara que por su tamaño pequeño permite identificar fácilmente las preferencias de los legisladores. La tabla 1 muestra un resumen de los resultados de 50 votaciones sobre proyectos de ley de relevancia política (para ello, utilizamos la prensa de la época). La información está ordenada según los dos períodos determinados por la ruptura de la coalición e incluye las tasas de derrotas sufridas por cada partido en la cámara. Por tasas de derrotas (roll-rates) entendemos la proporción de votaciones donde un partido cae derrotado en el plenario (ver números subrayados).

Como podrá observarse, el Partido Colorado nunca cae derrotado como tampoco el Partido Nacional. El Frente Amplio es derrotado con mayor frecuencia cuando había coalición mayoritaria (60% de las votaciones) pero reduce ese resultado cuando l Presidente Batlle quedó en minoría (13%). Esto indica que el gobierno se vio obligado a negociar su agenda con mayor amplitud durante la segunda parte del mandato.

Por tanto, el apoyo del Partido Nacional al gobierno durante los años 2003 y 2004 puede observarse en dos aspectos estratégicos. Por un lado, otorgó el voto decisivo para la aprobación de casi dos decenas de leyes. Por otro, colaboró en la no formación de quórums en sesiones de comisiones y del plenario que pudiesen ser complicadas para el gobierno. Ni fue tan patriótico, ni se desentendió.

Notas

(1) Ver El Observador, 01/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/frente-amplio-apela-al-susto-de-la-ciudadania-y-recuerda-que-paso-con-la-coalicion-de-1999-20191031203944

(2) Ver El Observador, 02/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/hierro-lopez-responde-a-orsi-por-coalicion-del-99-la-situacion-historica-fue-contraria-a-lo-que-plantea–2019112145317

(3) Texto basado en Daniel Chasquetti (2013). “Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay: Examining the Legislative Consequences of Government Formation”. Journal of Politics in Latin America, Vol. 5-1, pp. 67 – 94, 2013.

(4) Citado por Romeo Pérez Antón (2011). “Presidencialismo – Parlamentarismo: un debate inconcluso”, en Irazábal, Federico y Pablo Mieres (eds.), Reforma Política en Uruguay. Debates y Alternativas. Montevideo: Fundación Konrad Adenauer – Universidad Católica de Uruguay.

(5) El proyecto de Rendición de Cuentas 2002 fue presentado el 01/07/2003 y enviado a la Comisión integrada de Presupuestos y Hacienda de la Cámara de Representantes. Luego de 16 sesiones, el 14 de agosto de 2003, la Comisión rechazó el proyecto por 12 votos en 18 presentes. El tratamiento en el plenario contó con la presentación de cuatro informes en minoría, uno por cada partido, y el rechazo contó con el voto de 50 diputados en 76 presentes.
El proyecto de Rendición de Cuentas 2003 fue presentado el 07/07/2004 y derivado igualmente a la misma Comisión integrada. Tras 5 sesiones, el proyecto fue votado negativamente por los 10 diputados de la oposición, pues los legisladores del gobierno decidieron no participar de esa instancia. Cuatro días después, el proyecto fue tratado en sala con la presentación de tres informes en minoría de los partidos de la oposición. Los legisladores de gobierno tampoco ingresaron al plenario y la votación arrojó un rechazo de 42 diputados en 45 presentes.

(6) Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. N° 3209. Poder Legislativo. Disponible en http://www0.parlamento.gub.uy/sesiones/AccesoSesiones.asp?Url=/sesiones/diarios/camara/html/20040608d0028.htm (último acceso 14-12-2011, 18:15 hrs.)

(7) Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan A. Moraes (2014). El Parlamento bajo la Lupa. Montevideo: Poder Legislativo.

Los proyectos de ley de urgente consideración en Uruguay

¿Qué son los proyectos de ley de urgente consideración? , ¿cuán frecuente ha sido su uso por parte de los presidentes?, ¿qué buscan los proyectos de urgente consideración tipo ómnibus?

Desde la Constitución de 1830, el Poder Ejecutivo cuenta con la potestad de presentar proyectos de ley ante el Parlamento. Este precepto no es tan obvio en los sistemas presidencialistas puesto que el modelo originario estadounidense nunca concedió esa facultad a sus presidentes. En Uruguay, todas las constituciones mantuvieron la regla pero la reforma de 1967 introdujo la posibilidad de que el Ejecutivo envara proyectos de ley de urgente consideración (PUC) que deben ser tratados dentro de un plazo estipulado y en caso de no hacerlo, el proyecto se convierte automáticamente en ley (1). Sanguinetti y Pacheco Seré calificaron a esta disposición como «un mecanismo de aprobación tácita» pues el proyecto queda aprobado tal cual lo presentó el Poder Ejecutivo si no existe un pronunciamiento parlamentario (2).

Las reglas básicas que determinan su tratamiento son:

la cámara que recibe el proyecto cuenta con cuarenta días para tratar el proyecto; la segunda cámara con treinta; si la segunda modifica el proyecto, la primera tendrá quince días para opinar sobre las modificaciones; si las diferencias entre las cámaras subsisten, la Asamblea General deberá resolver el conflicto en un plazo de diez días;
cualquiera de las cámaras puede levantar el carácter de urgencia del proyecto por una mayoría de 3/5 de sus miembros;
si el Parlamento está tratando un PUC, el Poder Ejecutivo no podrá enviar otro proyecto;
los proyectos presupuestales no pueden ser presentados bajo esta modalidad por tener sus propias reglas de aprobación tácita.

El mecanismo de urgencia legislativa fue diseñado en una coyuntura histórica muy concreta. Uruguay era gobernado por un colegiado que lucía inoperante a la hora de enfrentar la crisis que sufría el país (estancamiento, inflación, movilización social, etc.). Los partidos políticos, por otra parte, se encontraban fuertemente fraccionalizados como resultado de la renovación forzada de liderazgos (habían fallecido Herrera, Batlle Berres, Nardone y Gestido) y mostraban una muy frágil cohesión en el Parlamento. Como lo han manifestado algunos de sus redactores, la Constitución de 1967 buscó rediseñar el gobierno en Uruguay procurando fortalecer al Poder Ejecutivo a partir del retorno de la figura del presidente y la creación de reglas e instituciones que favorecieran el ejercicio de su autoridad. Por esa razón se establecieron nuevas áreas de políticas públicas de iniciativa legislativa exclusiva del Ejecutivo (jubilaciones y pensiones, precios de la economía, creación de empleo público, etc.), se creó el Banco Central, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y la Oficina Servicio Civil, y se diseñó el mecanismo de los PUC.

Inspirados en la Constitución gaullista de 1958, que sacó a Francia del impasse gubernativo en que naufragó durante una década y media, los reformistas uruguayos idearon el PUC como un dispositivo orientado a reducir los costos de transacción que provocaba un parlamento dominado por partidos fraccionalizados y carentes de disciplina. Imponer un plazo para el tratamiento del proyecto a partir del ultimátum de la aprobación automática, era visto como una solución para los problemas de acción colectiva derivados de una asamblea balcanizada.

La evidencia empírica

Lamentablemente, no contamos con información sobre la frecuencia de uso de este dispositivo durante el período 1967-1973. Sin embargo, contamos con información muy precisa para el período 1985-2019. El cuadro 1 muestra que durante las últimas siete legislaturas (1985-2019) sólo 13 proyectos fueron enviados con el rótulo “urgente consideración”. Esta pequeña cifra representa apenas el 0,003% del total de proyectos presentados por el Poder Ejecutivo durante el período (3.732). De esos 13 proyectos, 9 fueron aprobados y 4 rechazados.

Las cuatro votaciones negativas obedecen a diferentes razones. En su primera administración, el presidente Sanguinetti no logró aprobar un PUC relativo a la amnistía de funcionarios militares y policiales involucrados en violaciones de derechos humanos entre 1963 y 1985. En julio de 1986, una mayoría de senadores del Partido Nacional y del Frente Amplio sepultaron el proyecto de ley, generando un período de incertidumbre sobre el tema que solo se cerraría con la aprobación de la Ley de Caducidad en diciembre de 1986 y la realización del referéndum sobre la ley, en abril de 1989.

El presidente Lacalle Herrera fracasó en la aprobación de la mitad de los PUC que envío al parlamento. Consiguió aprobar la desmonopolización de los seguros y la modificación de una serie de impuestos a poco de culminar su mandato, pero no pudo sancionar dos proyectos relativos a la seguridad social.

Finalmente, el presidente Mujica envió un PUC que declaraba el interés general por la permanencia en sus cargos de los aviadores de la Fuerza Aérea y Fuerza Aérea Naval, que estaban abandonando sus plazas para emigrar hacia compañías aéreas privadas que ofrecían mejores salarios. En esa oportunidad, la Cámara de Senadores desechó el proyecto enviado por el presidente por entender que una norma similar había sido aprobada en la Rendición de Cuentas 2011. El miembro informante en el plenario fue el senador suplente Hebert Clavijo del MPP.

Por tanto, si descartamos este último caso, podemos ver que los PUC que salieron adelante fueron en general aprobados en situaciones donde el presidente contaba con un respaldo parlamentario importante -primeros años del período de gobierno de Lacalle, Batlle y a lo largo del gobierno de Mujica-. Esta situación contradice la intención de los reformadores de la Constitución que idearon el mecanismo para favorecer precisamente a presidentes minoritarios. Esa tal vez sea la razón por la cual los presidentes uruguayos utilizan tan poco los PUC, dado que durante la mayor parte del período han existido mayorías -de partido o coalición- que apoyaba al presidente.

Los PUCs tipo ómnibus

Como el lector habrá apreciado, en general los PUCs han sido utilizados para aprobar temas sustantivos de la agenda de los gobiernos. La amnistía a los militares era una medida que el presidente Sanguinetti había concebido como parte de su plan de pacificación del país (era una ley espejo de la amnistía a los tupamaros, aprobada en 1985). La desmonopolización de los seguros o la reforma del régimen de seguridad social eran puntos importantes de la agenda de reformas estructurales del presidente Lacalle. La creación del MIDES y el Plan de Emergencia eran temas centrales del programa del Frente Amplio cuando llegó al gobierno en 2005. La unificación del cobro de las patentes de rodado en todo el país, era el resultado de una larga negociación entre el presidente Mujica y el Congreso de Intendentes que requería un rápido trámite legislativo que contaba con la promesa del voto de todos los partidos.

Sin embargo, hay tres PUC que no pueden ser caracterizados de ese modo porque presentan una naturaleza legislativa diferente. Nos referimos a tres leyes de urgencia que contenían una diversidad grande de temas y que la literatura politológica denomina «leyes ómnibus». Nos referimos a la ley de modificación de impuestos enviada por Lacalle en agosto de 1994 y a las dos leyes de urgencia presentadas por Jorge Batlle durante su primer año de gobierno.

Los Legislative Studies consideran que las omnibus bills son piezas legislativas inconvenientes para la democracia porque impiden un tratamiento parlamentario adecuado (3). El tema ha sido largamente debatido en Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido, donde aparecieron las primeras leyes ómnibus, llegándose a la conclusión de que las decisiones que se toman por esta vía, restringen las posibilidades de un debate adecuado. Dado que una sola norma apunta a modificar el statu quo de varias políticas públicas a la vez, el análisis profundo y meditado por comisiones especializadas se vuelve improbable. Corrientemente, las leyes ómnibus viajan por las cámaras como paquetes que los legisladores nunca terminan de abrir. Desde luego, esta situación empeora si se agrega el mecanismo de la urgente consideración pues a las dificultades estructurales para discutir cada tema, se agrega el problema de los plazos legislativos. O sea, la combinación de una ley ómnibus con la urgente consideración, vulnera las exigencias mínimas de calidad del Poder Legislativo.

Vale señalar que la Constitución uruguaya de 1967 creó un mecanismo de esta naturaleza para la aprobación del Presupuesto general de gastos y las Rendiciones de Cuentas (ley ómnibus con plazos de vencimiento y aprobación tácita), generando un proceso presupuestario donde el Parlamento participa de forma asimétrica y sin condiciones para realizar una revisión adecuada de los textos (4).

En la experiencia reciente, encontramos que el PUC presentado por Lacalle Herrera en su último año de gobierno, rebajó el Impuesto a los Semovientes, aumentó el Impuesto a las Transmisiones Patrimoniales, modificó el impuesto a los vehículos gasoleros y estableció facilidades de pago -a pocos meses de las elecciones- para los deudores del BPS. O sea, eran cuatro leyes individuales que fueron tramitadas como un paquete gracias a un exitoso acuerdo entre el Herrerismo, el pachequismo y los sectores batllistas de Sanguinetti y Batlle.

Los PUCs de Batlle son los casos más complejos de nuestra muestra. Sus contenidos eran todavía más heterogéneos que los del PUC de Lacalle y fueron aprobados con votos de la coalición del Partido Colorado y el Partido Nacional. El primero, que llevaba el nombre de «Mejora en los servicios públicos y privados, seguridad pública y actividades productivas», refería a más de treinta políticas públicas diferentes: modificación de aportes patronales; exoneraciones impositivas para el agro; incentivos a las pequeñas y medianas empresas; normas de defensa de la competencia; incentivos al crédito; introducción de la informática en la educación; normas relativas a la política portuaria y de ferrocarriles; normativas de racionalización de las empresas públicas, el Poder Judicial, la Caja de Profesionales, CONAPROLE y el escalafón policial; descentralización territorial; fondos de ahorro provisionales; sociedades comerciales; seguridad ciudadana; modificaciones a la legislación penal (rapiñas, hurto, legítima defensa, etc.); normas de identificación civil; y creación del Ministerio de Deportes.

El segundo PUC de Batlle tenía el nombre de «Mejoras a la Administración Pública y Fomento al Empleo» apuntaba a más de veinte políticas públicas distintas: fomento del empleo; fiscalización parlamentaria de las sociedades comerciales de los entes autónomos; normas concursales; licencia especial para quienes adopten menores; viviendas para pasivos; propiedad horizontal; RAVE; registro de aeronaves; importación gas natural; sanciones para la violación de diversas disposiciones sanitarias; normas para la zonas francas; clubes deportivos; CONAPROLE; etc.

Los análisis de coyuntura señalan que la estrategia desarrollada por Jorge Batlle era hija de la necesidad (5). Las coaliciones de gobierno en Uruguay no sobreviven a los cinco años del mandato (la excepción sería la de Sanguinetti – Volonté, 1995-2000) por lo cual su rendimiento efectivo, en términos de producción de decisiones gubernativas, tiende a ser acotado. , Jorge Batlle pudo haber considerado que un PUC de tipo ómnibus podía ser un mecanismo óptimo para mejorar el rédito de la coalición y reducir los costos de transacción que suponía el envío de múltiples proyectos. En otras palabras, era preferible enviar un gran paquete legislativo y negociar con sus socios una única vez, que enviar una decena de proyectos y reiniciar la discusión cada vez que uno de ellos iba a ser tratado. La estrategia resignó calidad en el debate parlamentario a cambio de eficacia legislativa (modificó de un plumazo un número grande de políticas).

El Frente Amplio no necesitó recurrir a este tipo de estrategias debido a la fortaleza legislativa de sus gobiernos. Es probable que tras la aprobación de los dos PUCs iniciales de Vázquez (MIDES y PANES), los gobernantes hayan comprendido que una mayoría partidaria que controla el poder de agenda de las cámaras, volvía innecesaria cualquier otro tipo de estrategias.

Notas

Constitución de la República Oriental del Uruguay, artículo 168, inciso 7.
Sanguinetti, Julio Ma. y Álvaro Pacheco Seré (1970). La nueva Constitución. Montevideo: Editorial Arca.
Louis Massicotte (1993) “Omnibus Bills in Theory and Practice” en Canadian Parliamentary Review. Ver en http://revparl.ca/36/1/36n1_13e_Massicotte.pdf
Moraes, Juan Andrés, Daniel Chasquetti y Mario Bergara (2009). “The Political Economy of the Budgetary Process in Uruguay”, en Hallerberg, Mark, Carlos Scartascini y Ernesto Stein (org.) Who Decides The Budget? A Political Economy Analysis off the Budget Process in Latin America. Cambridge: Harvard University Press. pp.165– 197.
Chasquetti, Daniel (2001). “Actividad parlamentaria en el año 2000” en Caetano, Gerardo (ed.), A un año de gobierno del Presidente Batlle. Informe de Coyuntura N°1. pp. 22 -30, Montevideo: Editorial Trilce.

Esfuerzo parlamentario: senadores*

El rendimiento de los legisladores ha ingresado en la agenda pública a medida que se aproxima la elección nacional. En medios de comunicación y redes sociales surgen preguntas sobre qué hacen, cómo trabajan y qué consecuencias tienen las acciones que desarrollan nuestros representantes. La literatura especializada en estudios legislativos afirma que la actividad parlamentaria está relacionada con el sistema electoral, el grado de fragmentación de la asamblea legislativa, las preferencias y apoyos del gobierno y sobre todo, los objetivos de carrera de los legisladores.

En 2011, los economistas Ernesto Dal Bó (University of California, Berkeley) y Martín Rossi (Universidad de San Andrés) publicaron un artículo que analizaba cómo la duración de los mandatos legislativos influye positivamente sobre el esfuerzo de los legisladores argentinos (1). Para demostrar esa asociación, Dal Bó y Rossi construyeron un índice de esfuerzo legislativo (Index of Legislative Effort) a partir de la sistematización de diferentes dimensiones de la actividad parlamentaria (asistencia al plenario y las comisiones, participación en los debates, actividad en las comisiones, proyectos presentados y aprobados). La creación de un índice con esas características es muy útil porque permite comprender cómo los legisladores utilizan su tiempo, qué tipo de acciones privilegian y cuáles son sus posibles metas. Los autores reconocen que si bien es muy difícil evaluar empíricamente el esfuerzo legislativo, el índice al menos brinda una aproximación sobre el grado de dedicación que los representantes brindan a sus funciones.

El estudio que aquí presentamos pretende contribuir a la comprensión ciudadana respecto al trabajo de nuestros representantes. No nos aníma un espíritu inquisidor. Simplemente deseamos volver transparente el trabajo de los miembros del principal órgano de la democracia, el Parlamento. Este no es un trabajo académico sino de divulgación del conocimiento. Toma prestadas algunas herramientas metodológicas de las ciencias sociales para alcanzar resultados sólidos y objetivos. En la primera parta, se describen los procedimientos metodológicos utilizados para construir nuestro propio Índice de Esfuerzo Parlamentario. En la segunda parte se presentan los resultados de la aplicación del índice a los senadores titulares de la 48º Legislatura (2015-2019) y un análisis de rendimiento en cada una de las dimensiones escogidas.

Definición y decisiones metodológicas

El esfuerzo parlamentario es el conjunto de tareas que los legisladores desarrollan para cumplir con las prerrogativas que su cargo establece. La Constitución asigna al Parlamento una diversidad de funciones: legislar, controlar, representar y debatir los asuntos públicos. Una medición del esfuerzo parlamentario debe tomar en cuenta el amplio conjunto de actividades que se derivan de esas funciones. En tal sentido, nuestro Índice de Esfuerzo Parlamentario (IEP) tomará en cuenta seis dimensiones derivadas del cumplimiento de esas funciones: i) asistencia a las sesiones del plenario y las comisiones, ii) escritura de proyectos de diversa índole, iii) trabajo en comisiones, iv) participación en los debates, v) presentación de exposiciones y vi) solicitud de informes al gobierno. El siguiente cuadro presenta un esquema sobre la operacionalización del IEP.

Universo de estudio y recolección de datos

El IEP será aplicado a la actividad desarrollada por los senadores que ejercieron la titularidad de una banca durante al menos un año en la 48º Legislatura (2015-2019). No fueron considerados en el estudio los senadores que fueron electos Intendentes en mayo de 2015 (Daniel Martínez, Carlos Enciso, Carlos Moreira y Sergio Botana) como tampoco aquellos que pasaron a ejercer cargos en el gabinete (Daniel Astori y Eduardo Bonomi) o en organismos internacionales (Luis Almagro). Tampoco hemos considerado al Presidente de la Cámara (Raúl Sendic) por entender que esa función es muy diferente a la que cumplen los otros senadores y por tanto, no es posible compararla. Hemos incluido a su sucesora, Lucía Topolansky, pero sólo durante el período en que ejerció como senadora titular (15/02/2015 – 13/09/2017). Finalmente, fue excluida la senadora Martha Montaner, fallecida el 09/03/2016, pues su enfermedad pudo haber influido sobre el nivel de esfuerzo parlamentaria.

Los 34 senadores de la muestra son José Mujica, Andrés Berterreche, Lucía Topolansky (Charles Carrera), Ivonne Passada, Ernesto Agazzi, Daniel Garín, Rúben Martínez Huelmo, Patricia Ayala, Marcos Otheguy, Leonardo De León, Marcos Carámbula, Juan Castillo, Enrique Pintado, Rafael Michelini, Daniela Paysée, Daisy Tourné, Mónica Xavier, Constanza Moreira, Luis Lacalle Pou, José Carlos Cardoso, Álvaro Delgado, Javier García, Luis Alberto Heber, Carol Aviaga, Jorge Larrañaga, Guillermo Besozzi, Verónica Alonso, Carlos Daniel Camy, Pedro Bordaberry, Germán Coutinho, Daniel Bianchi, José Amorín y Pablo Mieres.

Hemos construido una base de datos con todos las actividades reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria (SIP) del Poder Legislativo para cada uno de los 34 senadores seleccionados. Estos datos son públicos y cualquier ciudadano puede obtenerlos. El siguiente es un ejemplo con su correspondiente dirección web.

ejemplo 1 — Ejemplo: https://parlamento.gub.uy/camarasycomisiones/legisladores/1044

La base de datos cuenta con 7.886 entradas correspondientes a los 34 senadores seleccionados. Las actividades que utilizaremos para evaluar el esfuerzo parlamentario representan el 90% de las entradas (2).

Procedimiento de cálculo

Las actividades parlamentarias que realizaron los senadores fueron clasificadas de acuerdo a las seis dimensiones seleccionadas. Los valores que expresa cada dimensión muestra frecuencias de uso muy diferentes. Por tanto, para comparar series de datos heterogéneos utilizaremos el z-score de cada valor generado por cada senador en cada una de las seis dimensiones. El z-score es el número de desviaciones estándar que alcanza un determinado punto respecto a la media de la serie. O sea, z-score muestra a cuántas desviaciones estándar se encuentra -por debajo o por encima- un valor alcanzado por un senador respecto a la media del conjunto de senadores en una dimensión dada. Para calcular z-score, utilizaremos la siguiente fórmula:

z = (x- μ) / σ

…donde x es el valor conocido de la serie, μ es la media de la serie y σ la desviación estándar.

El IEP para cada senador será el promedio de los valores z-scores de las seis dimensiones seleccionadas. El siguiente cuadro presenta un ejemplo de cómo se calculó el índice. Los valores negativos de z-score indican que están por debajo del valor promedio de la dimensión y los valores positivos que están por encima.

Resultados

La aplicación de los procedimientos reseñados permite calcular el IEP para los 34 senadores seleccionados. La siguiente tabla presenta los resultados encontrados: Pedro Bordaberry (PC) es el senador más esforzado del período legislativo. Le siguen los senadores Pablo Mieres (PI) y Ruben Martínez Huelmo (FA), y a cierta distancia, Carlos Camy (PN), Enrique Pintado (FA), Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Pedro Bordaberry (PC), Javier García (PN), Álvaro Delgado (PN) y Mónica Xavier (FA).

¿Qué ha hecho Pedro Bordaberry (PC) para ser el legislador más esforzado? Tuvo asistencia perfecta a las sesiones del plenario y formó parte del 93% de las sesiones de las comisiones a las que pertenece. Firmó la friolera de 103 proyectos de ley e hizo uso de la palabra en 535 oportunidades. Asimismo, realizó 49 exposiciones orales y/o escritas, fue 8 veces informante de comisión y presentó 90 pedidos de informe.

Pablo Mieres (PI) también estuvo presente en el 100% de las sesiones del plenario y en el 86% de las sesiones de las comisiones que integra. Firmó 35 proyectos de ley y 42 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Pidió la palabra en 345 oportunidades; realizó 29 exposiciones orales y/o escritas; ofició 16 veces de informante en comisión; y presentó 65 solicitudes de informe al gobierno.

Ruben Martínez Huelmo (FA) también tuvo asistencia perfecta a las sesiones a las que fue convocado, participó del 97% de las sesiones de comisiones y escribió o firmó 35 proyectos de ley y 15 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Habló 220 veces en el plenario, realizó 21 exposiciones orales o escritas, fue 91 veces informante en comisiones y presentó 2 solicitudes de informes.

Carlos Daniel Camy (PN) estuvo en el 99% de las sesiones del plenario a las que fue citado y un 93% de las sesiones de comisiones. Presentó 25 proyectos de ley y 11 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Participó 89 veces en los debates de la cámara, realizó 73 exposiciones orales o escritas, 6 veces fue informante en comisión y presentó 24 pedidos de informe.

Como podrá apreciarse, los senadores desarrollan las distintas funciones con variada intensidad y ello puede responder a una serie de factores que no analizaremos aquí pero que conviene mencionar: situación de su partido (gobierno u oposición), tamaño de su partido, preferencias programáticas, objetivos de carrera, etc.

Top10_senadores1 — **Top-10 en esfuerzo parlamentario:** Arriba (1º al 5º): Pedro Bordaberry (PC), Pablo Mieres (PI), Ruben Martínez Huelmo (FA), Carlos Camy (PN) y Enrique Pintado (FA). Abajo (6º al 10º): Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Javier García (PN), Álvaro Delgado (PN) y Mónica Xavier (FA).

Notas:

* En la primera versión de esta investigación cometimos un error respecto al procesamiento de la información relativa al senador Pedro Bordaberry. Concretamente, omitimos la actividad desarrollada por el senador durante los años 2017 y 2018. El señor Álvaro Rossa, asesor de Pedro Bordaberry, nos hizo notar este problema y luego de revisar la totalidad de la base de datos y realizar los correspondientes arreglos, hemos publicado esta enmienda. Agradecemos desde ya la cooperación brindada por Rossa y la comprensión mostrada por el senador Bordaberry ante tamaño error.

(1) Dal Bó, Ernesto y Martín A. Rossi (2011) “Term Length and the Effort of Politicians”, The Review of Economic Studies, Vol. 78, No. 4, pp. 1237-1263.

(2) No hemos considerado los registros que reportan convocatorias a la cámara, designaciones a comisiones especiales, presentación de mociones de urgencia, homenajes, sesiones especiales de la cámara, etc. También hemos descartado las clasificadas como “Interviene en exposición verbal” por ser similares a las clasificadas como “realiza una exposición verbal”.

Esfuerzo parlamentario: dimensiones*

Asistencia al Parlamento.

La asistencia al plenario y a las comisiones es sin dudas el indicador más básico de esfuerzo parlamentario. En el debate público muchas veces tiende a confundirse la noción de esfuerzo parlamentario con la asiduidad o hábito que muestran los legisladores a la hora de concurrir al trabajo. Estamos de acuerdo con que esto es importante aunque sin duda debemos tomar otros aspectos distintivos de sus cargos. Para calcular la presencia de los senadores en el Parlamento hemos promediado la tasa de asistencia al plenario y la tasa de asistencia a las comisiones, ambas reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria. Esos ratios surgen de la división entre las asistencias registradas (al plenario o comisiones) y las citaciones recibidas por el senador.

Ningún legislador debería faltar a las sesiones parlamentarias pero en los hechos eso no funciona así. El promedio de asistencia al plenario de los 34 senadores analizados es de 97% y a las comisiones, de 82%. Los senadores del FA tienen un promedio de 99% y 89% respectivamente. Los senadores del PN presentan un promedio de 95% y 72%; y los del PC, 98% y 80%. Estos datos demostrarían que los senadores del partido de gobierno son más aplicados al trabajo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que tienen mayores incentivos para no faltar porque de ellos depende el quórum de la cámara para sesionar y sobre todo, el mantenimiento de la mayoría para producir decisiones legislativas. Obsérvese que en los primeros 15 lugares del ranking sólo 2 senadores no pertenecen al FA (Bordaberry y Javier García). El ranking está liderado por los senadores oficialistas Andrés Berterreche y Daniel Garín (ambos con asistencia casi perfecta), seguidos por Patricia Ayala, Ruben Martínez Huelmo y Daniela Paysée.

Proyectos.

La redacción de proyectos de ley es un buen indicador de esfuerzo parlamentario. Elaborar un proyecto de ley requiere inversión de tiempo ya sea en materia de estudio ya sea en la inversión de recursos de asesoramiento técnico. En la 48º Legislatura, sólo el 25% de los proyectos de ley iniciados en el Senado llevaban la firma de más de un legislador. Pese a que en el Parlamento uruguayo tiene una tradición de proyectos colectivos de bancada (partidaria o sectorial), en este período la mayoría de las iniciativas han sido de carácter individual.

Los incentivos para presentar proyectos de ley suelen ser menores para los senadores del FA porque deben invertir tiempo en tramitar la agenda legislativa del gobierno. La literatura muestra que desde 2005, el FA ha actuado como un partido mayoritario en las cámaras que posibilita el trámite de la agenda de los gobiernos (3). Los datos de la presente Legislatura muestran también que el partido de gobierno es el único que ha privilegiado la presentación de iniciativas en forma colectiva (sólo 3 proyectos de ley fueron presentados en forma individual). Los proyectos colectivos con respaldo multipartidario fueron solo 12 en este período legislativo de los cuales 7 se convirtieron en ley.

Nuestra base de datos muestra 1.240 entradas correspondientes a 280 proyectos de ley, 11 proyectos de declaración, 71 proyectos de resolución y 22 proyectos de minuta de comunicación. En promedio, cada legislador ha presentado 22 proyectos de ley y 11 proyectos de declaración, resolución o de minuta comunicativa. El senador que más proyectos ha firmado es Pedro Bordaberry (PC) con 64, seguido por Marcos Otheguy con 39, Pablo Mieres (PI) y Ruben Martínez Huelmo (FA) con 35, y Leonardo De León (FA) con 34.

Debate. El número de discursos en el plenario es un indicador sustantivo del esfuerzo parlamentario. La decisión de hablar en sala puede obedecer a circunstancias diversas como ser miembro de la comisión que analizó el proyecto, haber sido designado para expresar la opinión del partido o ser reconocido por sus pares como una voz autorizada en la materia (ya sea por sus conocimientos o por su vínculo con los ciudadanos afectados por el proyecto). No todos los legisladores hablan, ni todos los que hablan realizan grandes aportes. Sin embargo, cuando se repasan los diarios de sesiones se observan ciertos patrones de comportamiento que indican la existencia de líderes discursivos que funcionan como verdaderas espadas de sus respectivos partidos y sectores. Este indicador de esfuerzo parlamentario incluye las discusiones en torno a proyectos de ley, proyectos de resolución, interpelaciones ministeriales, etc..

El senador Pedro Bordaberry lidera el ranking también en esta dimensión seguido por Pablo Mieres (PI), Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Álvaro Delgado (PN) y Rúben Martínez Huelmo. Es probable que el hecho de que el Partido Independiente cuente con una única banca en el Senado haya influido decisivamente para que Mieres alcanzara ese segundo lugar. Normalmente, en el Parlamento uruguayo los partidos suelen expresar su opinión ante cada asunto en discusión, por lo que la probabilidad de que el senador Mieres haga uso de la palabra siempre será más alta que la de cualquier otro senador.

Exposiciones.

Los legisladores tienen a su disposición una serie de instrumentos para expresar sus puntos de vista sobre los problemas del país. Es decir, no necesitan esperar a la discusión de una ley para emitir su opinión sobre un tema que les preocupa. Pueden solicitar una exposición oral en la media hora previa a la sesión, conseguir que el plenario les autorice a realizar una exposición especial o simplemente escribir una nota con destino a las agencias del gobierno. Desde luego, la utilización de este tipo de instrumentos puede estar asociado con los objetivos personales de cada senador, lo cual puede develar una inclinación al cultivo sistemático de un electorado específico. Las exposiciones orales o escritas tienden a reproducir la visión y el interés del partido pero no necesariamente le representan. Tienen el sello personal del legislador que escribe y suelen ser comunicadas a los grupos sociales que puedan identificarse con la exposición. En términos de la labor parlamentaria las exposiciones orales y escritas constituyen una herramienta orientada a la representación de intereses por parte de un legislador individual.

El ranking está liderado por el senador Carlos Camy (PN) que dedicó buena parte de su esfuerzo a destacar los problemas del departamento de San José. Le siguen Pedro Bordaberry (PC), orientado a las políticas públicas nacionales (uso de internet, educación, política exterior, ANCAP, agro, etc.); José Carlos Cardoso (PN), orientado a la problemática del departamento de Rocha; y Javier García (PN), inclinado a los asuntos de defensa nacional y salud pública.

Informante en comisión.

No hay dudas de que el trabajo en comisiones representa uno de los aspectos más importantes de la labor parlamentaria. Allí se analizan proyectos, se discuten problemas y se desarrollan las negociaciones interpartidarias. Sin embargo, este trabajo suele ser opaco para la población porque la labor de las comisiones suele tener poca publicidad. No es sencillo cuantificar el esfuerzo individual en estos ámbitos. Sin embargo, el SIP reporta la actividad de informante de proyectos en comisión lo cual puede ser utilizado como un buen proxy de la labor en dichos ámbitos. Para informar sobre un proyecto se requiere inversión de tiempo en el estudio de los contenidos además de confianza partidaria y reconocimiento de sus pares. No todos los legisladores tienen las mismas posibilidades de cumplir este rol pues en general esta tarea queda en manos de los senadores de la mayoría parlamentaria. También influye estas designaciones el tipo de comisión. Como se ha demostrado en otros estudios (4) existen comisiones que reciben más proyectos y por tanto la distribución del trabajo puede ser más inclusivo.

Los datos indican que en los quince primeros lugares solo dos no son ocupados por senadores oficialistas (Luis A. Heber y Pablo Mieres). El ranking está encabezado por Ruben Martínez Huelmo, Enrique Pintado, Ernesto Agazzi y Mónica Xavier.

Pedidos de informe.

La solicitud de informes por vía escrita es una herramienta constitucional orientada a la supervisión de las agencias del gobierno. Los legisladores de la oposición están más inclinados a utilizarla que los que apoyan al gobierno. Las preguntas suelen orientarse al control de políticas públicas de carácter nacional pero en muchas ocasiones, los legisladores expresan preocupaciones de sus electorados específicos (distritos o sectores sociales o económicos). Los partidos y fracciones no ejercen un control exhaustivo sobre este tipo de iniciativas pero suelen respaldarlas cuando los organismos de gobierno tardan en responder.

Durante el período estudiado, se cursaron 631 pedidos de informes desde la Cámara de Senadores. Los 34 senadores de la muestra generaron 445 entradas de las cuales 412 corresponden a legisladores de la oposición. Por esa razón, los 14 primeros lugares del ranking pertenecen a legisladores del PN, PC y PI y los últimos 20 a los legisladores del gobierno. El primer lugar quedó también en manos del senador Bordaberry, seguido por Carol Aviaga (PN), Pablo Mieres (PI), Luis Lacalle Pou (PN) y Javier García (PN).

Notas

(3) Ver Chasquetti, Daniel (2011) “El secreto del éxito : presidentes y cárteles legislativos en Uruguay (1995-2010)” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, v.20, pp.9-31.

(4) Ver Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan Andrés Moraes (2014). El Parlamento bajo la lupa. Imagen pública y productividad parlamentaria durante la 47º Legislatura (2010-2014). Montevideo: Poder Legislativo.

Tasa de Eficacia Legislativa del PE: 66% (Diciembre de 2018)

La tasa de eficiencia del Poder Ejecutivo (TEPE) mide la relación porcentual entre el número total de proyectos presentados por este poder y las leyes sancionadas. Los datos publicados corresponden al último día del mes.

Diciembre de 2018

(Mes #46 de la 48º Legislatura)

66%

de los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo fueron aprobados

Telpe 46

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Un año sin mayorías

El año 2017 mostró con claridad cuáles son las principales consecuencias de la pérdida de la mayoría legislativa en el Parlamento uruguayo. En octubre de 2016, el diputado Gonzalo Mujica anunció públicamente su alejamiento del partido de gobierno, lo cual provocó un cambio cualitativo en el proceso legislativo. Esta situación se extendió hasta el mes de setiembre de 2017 cuando Gonzalo Mujica, luego de intensas presiones, renunció a su banca y permitió que el Frente Amplio (FA) recuperara la mayoría perdida.

Recordemos que desde el año 2005, cuando Tabaré Vázquez accede por primera vez la Presidencia de la República, el FA contó con mayoría absoluta de miembros en ambas cámaras. Ese escenario garantizó a los sucesivos gobiernos altos niveles de eficacia parlamentaria (el 76% de los proyectos del Ejecutivo se convirtieron en ley) y un blindaje político para el accionar de sus ministros (el 100% de las 61 interpelaciones realizadas entre 2005 y 2016 culminaron con declaraciones de satisfacción por las respuestas de los ministros).

Datos duros

Los resultados en materia legislativa muestran que la 48° Legislatura (2015-17) ha sido menos productiva que las tres anteriores. Si bien en la presente legislatura se ha presentado un volumen de proyectos de ley algo superior a las dos anteriores (ver gráfico 1), el número de leyes sancionado resulta ser sensiblemente menor (ver gráfico 2). En el presente período se sancionó aproximadamente un 33% menos de leyes que en la legislatura anterior donde el FA contaba con una mayoría en ambas cámaras. Este hecho, sin dudas, representa un cambio sustantivo en los ritmos de productividad parlamentaria.

El gráfico 3 permite apreciar ese fenómeno desglosado por año. Como podrá apreciarse, la productividad parlamentaria fue inferior a lo esperado ya desde el primer año de la legislatura. Si bien en el segundo año se observó una recuperación, en el tercero se aprueba un tercio menos de las leyes sancionadas en el mismo período en la legislatura previa (118 contra 176). Ese deterioro podría responder a los efectos de la pérdida de la mayoría. Sobre ello, nos extendemos en la siguiente nota…