El Parlamento de la Alternancia: examen de la 49º Legislatura

El resultado de las elecciones nacionales de 2019 determinó el triunfo del principal candidato de la oposición luego de tres gobiernos consecutivos del Frente Amplio. La alternancia, sin embargo, no generó cambios dramáticos en la composición del Parlamento. Las novedades principales fueron la disminución del tamaño del Frente Amplio (perdió 3 senadores y 8 diputados) y la emergencia de Cabildo Abierto (3 senadores y 11 diputados). Los partidos tradicionales mantuvieron básicamente su representación ya que mientras el PN perdió dos diputados pero se quedó con el premio de la vicepresidencia, el PC mantuvo el mismo número de bancas en ambas cámaras. El Partido Independiente perdió dos de sus tres bancas, la Unidad Popular perdió su banca y dos nuevos partidos conquistaron una banca en la cámara baja, el Partido de la Gente y el Partido Intransigente Ecologista Radical.

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Nota: PERI (color naranja), Partido Independiente (violeta) y Partido de la Gente (color verde claro) con una banca cada uno.

El surgimiento de un nuevo partido y la reducción del tamaño del Frente Amplio, generaron un aumento de la fragmentación del sistema de partidos. Para confirmar esta apreciación utilizamos el  número efectivo de partidos del sistema. La aplicación de este índice en la esfera parlamentaria facilita la comprensión del tipo de desafíos que debe enfrentar un gobierno a la hora de impulsar decisiones legislativas.

El gráfico 3 muestra la evolución del número efectivo de partidos en cada una de las cámaras desde 1943 a la fecha. Como podrá apreciarse, el nivel de fragmentación parlamentaria (3,31 en el Senado y 3,26 en la cámara baja) se asemeja al observado en 1990, cuando el Partido Colorado perdió 5 senadores y 11 diputados y surgió el Nuevo Espacio como desprendimiento del Frente Amplio, con 2 senadores y 9 diputados. Para enfrentar ese escenario fragmentado, el entonces presidente, Luis Lacalle Herrera, negoció un gabinete de coalición que incluyó cuatro ministros del Partido Colorado.

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Número Efectivo de Partidos en el Parlamento (1943-2020)

La formación de una coalición de partidos en la segunda vuelta, le permitió a Luis Lacalle Pou presentar una perspectiva de gobernabilidad creíble y eficiente para abordar un escenario fragmentado como el que se describe. Los partidos de la coalición reúnen en conjunto el 58%  del Senado y el 56% de la cámara baja. Ahora, el desafío que Lacalle Pou deberá sortear es el de hacer funcionar la coalición en la arena parlamentaria. Para ello, se requieren importantes niveles de coordinación entre las bancadas (son tres en el Senado y cinco en Diputados) así como establecer mecanismos fluidos de negociación y toma de decisiones en el gabinete que garanticen la disciplina parlamentaria de los legisladores oficialistas. Cox & McCubbins denominan a ese proceso de ensamble parlamentario como “creación de un cartel legislativo”, donde los miembros del partido o coalición mayoritaria delegan parte de su poder en una autoridad central a cambio de recompensas como posiciones en la estructura del partido o en las cámaras, el apoyo a la búsqueda de la reelección o el libre uso de los bienes colectivos que el emprendimiento produzca (llámese, éxitos del gobierno). Una vez constituido el acuerdo, el cartel legislativo tomará el control del poder de agenda en el legislativo, o sea, la capacidad de determinar cuáles asuntos serán tratados y cuáles no.

Cabe destacar que una distribución congruente de las carteras del gabinete como la que hizo Lacalle Pou, contribuye a la formación de un cartel legislativo. La asignación de los ministerios de acuerdo al al peso legislativo de cada socio de la coalición, constituye una condición para que los miembros se sientan satisfechos. Si reciben tantos ministerios como votos aportan en el Parlamento estarán más predispuestos a colaborar con el emprendimiento colectivo. El Índice de Congruencia del Gabinete de Amorín Neto (1998) permite evaluar el grado de justicia con que se asignan los ministerios. El cuadro 1 muestra los valores del índice para todos los gobiernos formados bajo la Constitución de 1967. El cálculo fue realizado tomando como unidad base a las fracciones partidaria lo cual permite la comparación entre gobiernos con diferentes formatos (de partido o de coalición). Como podrá observarse, el gabinete de Lacalle Pou es de los más congruentes de la serie pues su valor se aproxima a 1 (máxima congruencia).

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Nota: Elaboración en base a Chasquetti, Daniel (2013). Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay. Journal of Politics in Latin America. Vol. 5-1

Por tanto, los pasos dados por el gobierno electo parecen ir en la dirección correcta. Sin embargo, todavía existen dudas respecto a cómo funcionará efectivamente la coalición en el nivel legislativo y sobre todo, cuánto tiempo durará. No está demás señalar que algunas coaliciones de gobierno no funcionaron como cárteles legislativos (por ejemplo, la de Lacalle Herrera) y que en general, las coaliciones en Uruguay suelen romperse antes de completar el período de gobierno.

Tasas de reelección.

La literatura especializada sostiene que cuanto mayor es la proporción de legisladores reelectos, más experimentados serán sus miembros y más eficiente será la labor parlamentaria. Nelson Polsby (1968), un autor clásico de los estudios legislativos, ha utilizado a este indicador como la primera característica (boundaries) para determinar el nivel de institucionalización de una asamblea legislativa. En Uruguay, las tasas de reelección legislativa siempre han sido moderadas pues no alcanzan los niveles extremos del Congreso de los Estados Unidos, pero se distancian de los casos donde las posiciones legislativas no son tan apetecidas, como por ejemplo Argentina.

Los gráficos 4 y 5 muestran la evolución de la proporción de buscadores de reelección junto a las tasas de éxito en esa tarea para cada una de las cámaras .

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Nota: En ambos gráficos, las tasas de reelección están calculadas sobre el total de miembros de la cámara. La base del cálculo son los legisladores que asumen el 15 de febrero del primer año de la legislatura.

Como podrá apreciarse, en 2019 algo más de 7 de cada 10 legisladores compitieron por la reelección. La tasa de éxito se mantuvo estable en la Cámara de Representantes (49% en las últimas tres elecciones) pero cayó nueve puntos en la Cámara de Senadores.  Los estudios previos señalan que la reelección en Uruguay depende de la performance electoral del partido del legislador y sobre todo, del resultado que consigue su fracción. Cuando aumentan los niveles de volatilidad electoral inter e intrapartidaria, la tasa de reelección disminuye.

La elección de octubre mostró un aumento de la volatilidad (pasó de 4% en 2014 a 12% en 2019), fenómeno que se explica básicamente por el declive electoral del Frente Amplio (pasa de 48% a 39%) y la aparición de un nuevo partido relevante (Cabildo obtuvo el 11% del voto). En ese marco, los legisladores que buscaban ser reelectos tuvieron menos probabilidades para alcanzar su objetivo. El gráfico 6 discrimina las tasas de reelección según partido y cámara.

Tasa de reelección

Allí puede verse que el PN presenta tasas de reelección altas y el PC bajas. En el Senado (barras rojas) se observa una tasa de reelección muy baja del Frente Amplio (25%) pues de los 16 senadores electos en 2014, 7 no compitieron (Agazzi, Almagro, Carámbula, De León, Sendic, Daniel Martínez y Daniela Payssé) y de los 9 que sí lo hicieron, 5 quedaron por el camino (Patricia Ayala, Mónica Xavier, Constanza Moreira, Rafael Michelini y Marcos Otheguy). En el PC influyó dramáticamente la salida del líder Bordaberry y la desaparición de Vamos Uruguay. La creación de un nuevo sector -Ciudadanos-, en torno a la figura de Ernesto Talvi, provocó un aumento de la volatilidad interna y por ende, una caída en las tasas de reelección partidaria.

Legisladores nuevos.

El nuevo parlamento muestra un 59% de miembros con experiencia parlamentaria. Un 47% son legisladores reelectos de la anterior legislatura y un 12% son legisladores que ya habían actuado  en anteriores legislaturas como titulares (Argimon, Botana, Kechichián, Charles Carrera, Enciso, Julio Sanguinetti, Enrique Rubio, Dardo Sánchez, Osorio y Lazo) o como suplentes (Carmen Asiaín, Gianoli, Estévez, Perrone, Viera y Ferreira). Por tanto, la tasa de renovación real (legisladores absolutamente nuevos) se ubica en 41%.

El cuadro 2 muestra la distribución de los 51 legisladores novatos por partidos. Como podrá observarse, todos los partidos, salvo el PI y el PG, cuentan con legisladores nuevos. Entre los partidos mayores del sistema, el que más renovó fue el Partido Colorado con un 47% de nuevos legisladores (Talvi, Alvear, Cervini, Melazzi, Moreno, Schipani, Roselló y Zubía), lo cual es consistente con el análisis de las tasas de reelección. El Frente Amplio le sigue en proporción de renovación (35%) pero lidera el ranking en números absolutos de nuevos legisladores (19 en total): Bergara, Cosse, Dellaventura, Olesker, Antonini, Cairo, Etcheverry, Irigoín, Lorenzo, Mesa, Otero, Tinaglini, Tucci, Aita, Mato, Olivera, Gehrard, Olmos y Álvaro Lima. El Partido Nacional es tercero en proporción de renovación con 11 nuevos legisladores (27%): Blas, Colman, De Mattos, Dos Santos, Echeverría, Morel, Radiccioni, Juan M. Rodríguez,  Satori, Viana y Viviano.

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Nota: Tasa de renovación calculada sobre las bancas de senadores y diputados que obtuvo cada partido en octubre de 2019

De dónde vienen.

Resulta interesante saber si los legisladores nuevos ocuparon otras posiciones políticas previas y si no lo hicieron, cuál es su proveniencia. Del total de 52 nuevos legisladores, 28 ocuparon cargos políticos de diversa índole (54%): 4 fueron ministros (Bergara, Cosse,  Olesker y Ana Olivera); 14 fueron ediles (Aita, Alvear, Antonini, Cairo, Dellaventura, Lorenzo y Tucci por el Frente Amplio; Blas, Colman, De Mattos, Irene Moreira -ahora en Cabildo-, Radiccioni y Viviano por el Partido Nacional; y Cervini por el Partido Colorado); 3 fueron alcaldes (Irigoin, Morel y Otero); 2, concejalas de Montevideo (Capillera y Pérez, ambas de Cabildo); 4 directores departamentales (Dos Santos y Echeverría del PN y Tinaglini y Lucía Etcheverry del FA) y 1 asesor letrado de la Corte Electoral (Schipani).

Entre los 24 restantes nuevos legisladores hay algunos que han desempeñado cargos importantes en el Estado que no son ni electivos ni de designación discrecional: Manini era Comandante en Jefe del Ejército; Domenech era escribano de Presidencia de la República y Zubía, Fiscal de la Nación. Hay 3 nuevos legisladores que se definen como dirigentes partidarios (Gustavo Olmos, FA-NFR; Nicolás Mesa, FA-MPP; Juan Martín Rodríguez, PN-71; y María Eugenia Rosello, PC-Ciudadanos) y otros 3 que se definen como militantes sociales (Daniel Gehrard, FA-PVP; Verónica Matto, FA-1001; y Álvaro Lima, FA-Salto). Por su parte, Ernesto Talvi (PC) era director de CERES; Juan Carlos Moreno (PN) presidente de la Federación Rural de Paysandú; y Pablo Viana (PN), jefe de campaña de Juan Sartori. Otros 4 han participado de campañas electorales o movimientos sociales (Juan Sartori, PN; César Vega, PERI; Martín Melazzi, PC; y Eduardo Lust, CA) y 7 se declaran sin experiencia política, todos diputados de Cabildo Abierto: Albernaz, Caballero, Cal, Camargo, Solís Echeverría, Sodano y Testa.

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Reelección y experiencia parlamentaria

La renovación parlamentaria cuenta con dos motores. El primero es el retiro de la vida pública, por decisión personal, de muchos legisladores de larga trayectoria o de edad avanzada. El segundo es el fracaso de los legisladores en la búsqueda de la reelección. La renovación parlamentaria suele ser bien ponderada por medios de comunicación, analistas y sectores de la ciudadanía molestos o críticos con los resultados del gobierno y del conjunto del sistema político. Esos juicios normalmente pasan por alto que el fenómeno presenta un lado negativo vinculado con el trabajo concreto que realizan los parlamentarios. Cuando se produce la salida de muchos legisladores experimentados, la labor del cuerpo colectivo inevitablemente se resiente, porque la generación de reemplazos supone un costo que en términos generales podríamos medirlo en tiempo, pero que en términos sustantivos, implica una sucesión de eventos típicamente parlamentarios como son las sesiones, las negociaciones, los debates, etc.

El pasado año, el Programa de Estudios Parlamentarios publicó un estudio sobre el esfuerzo parlamentario de los senadores en base a seis dimensiones: asistencia, legislación, uso de la palabra en el plenario, exposiciones y contralor del Poder Ejecutivo. El cuadro 3 muestra el ranking de los primeros 25 senadores evaluados con información relativa a si había asumido como titular el 15 de febrero de 2015, si compitió por la reelección en octubre de 2019, si tuvo éxito en ese emprendimiento y si se mantendrá en la cámara a partir del 1º de marzo de 2019.

Senadores 49 segun IEP

El cuadro muestra una situación preocupante: solo 3 de los 25 senadores -Lucía Topolansky, Charles Carrera y Carlos Camy- estarán presentes en el Senado a partir del 1º de marzo de 2019. Obsérvese que cinco senadores fueron reelectos pero pasarán a desempeñar funciones en el Poder Ejecutivo a partir del 1º de marzo: Álvaro Delgado, Luis Alberto Heber, Javier García, Jorge Larrañaga y Luis Lacalle Pou, quien naturalmente optó por la Presidencia de la República. La salida de Larrañaga permitirá el ingreso de su suplente, Carlos Camy, senador no reelecto.  A su vez, 10 senadores compitieron por la reelección pero no tuvieron éxito (los del Frente Amplio fueron mencionados en el anterior apartado), otros 7 no compitieron por diferentes razones (Pedro Bordaberry, Ruben Martínez Huelmo, Ernesto Agazzi, Ivonne Passada, Marcos Carámbula, Daniel Garín y Leonardo De León) y la senadora Daniela Payssé había fallecido el 21/12/2018.

Este escenario ilustra acerca de un deterioro de las fortalezas políticas del Senado porque los miembros más productivos de la anterior legislatura no estarán presentes en la actual. Es cierto que el estudio sobre el esfuerzo parlamentario no evaluó a los senadores electos de 2014 que habían pasado al Poder Ejecutivo (Astori y Bonomi) y que en este Senado estarán presentes otros senadores experimentados que retornan al Parlamento como Sanguinetti, Kechichián o Rubio. Estos datos dejan bastante en claro  que un buen desempeño parlamentario no garantiza la reelección pues los propios partidos y sectores no cuentan con estrategias de protección para aquellos miembros más dedicados a la labor parlamentaria. Esta es una contradicción difícil de explicar si se parte del supuesto de que el Parlamento es el ámbito natural donde residen los partidos.

Links relacionados:

Características de los miembros de la 49º Legislatura

El sistema de comisiones en cada cámara

La presidencia de las cámaras

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