Por Esteban García Ortíz
La proclamación del Parlamento electo el pasado 27 de octubre, por parte de la Corte Electoral, permite proyectar y simular posibles escenarios parlamentarios según sea el candidato triunfador del balotaje. Si bien sus respectivos partidos brindan a Daniel Martínez y Luis Lacalle un respaldo legislativo propio de tipo minoritario, los anuncios realizados en la primera semana de noviembre acerca de las estrategias de gobierno permiten imaginar escenarios políticos significativamente diferentes. Mientras Lacalle Pou consiguió formar una coalición de cinco partidos que le garantizaría una mayoría en la cámara, Daniel Martínez reconoció que gobernaría sólo con su partido negociando ley a ley en las cámaras. Considerando el caso de las interpelaciones ministeriales, mostraremos que ambas situaciones de gobierno pueden generar cursos políticos muy distintos.
¿Qué es una interpelación?
Básicamente, es un tipo de pregunta parlamentaria que sirve como herramienta de control sobre el Poder Ejecutivo. Alrededor del mundo, las democracias han elaborado dos herramientas institucionales para controlar al Poder Ejecutivo y la burocracia: los mecanismos ex ante y los mecanismos ex post. El control ex ante más típico es la redacción de leyes que incluyen dispositivos orientados a resolver problemas de selección adversa (originados por la desigualdad de información entre burócratas y legisladores). Los controles ex post clásicos son las preguntas parlamentarias (pedidos de informes e interpelaciones) que buscan evitar el riesgo moral de los burócratas al implementar políticas públicas (mantienen o no los lineamientos establecidos por el Parlamento) (1).
La realización de interpelaciones -y de preguntas parlamentarias en general– no sólo permite la supervisión de legisladores sobre gobernantes sino también la rendición de cuentas ex post de los gobiernos ante las asambleas legislativas (2).
¿Cómo se interpela en Uruguay?
La Constitución de 1918 otorgó a ambas cámaras la facultad de citar a los ministros al plenario con el voto de 1/3 de sus miembros, con fines legislativos, de inspección o de fiscalización (3). Sin embargo, durante la vigencia de ese texto constitucional, la interpelación uruguaya continuó siendo una “interpelación impropia” pues no permitía la moción de censura como normalmente ocurre en los regímenes parlamentaristas (4). Ese defecto fue resuelto por la Constitución de 1934, la cual estableció que la Asamblea General podría juzgar políticamente la conducta de los ministros a petición de cualquiera de las cámaras por mayoría absoluta de presentes. Esa también estableció que los ministros sería políticamente responsables ante el Poder Legislativo y que por esa razón, debían seleccionarse personas que contaran con el apoyo “implícito” de una mayoría parlamentaria. El mecanismo recibió algunos cambios en la reforma de 1952, pero retornó a su formulación original en la de 1967.
Por tanto, las actuales reglas constitucionales indican que cualquier legislador puede llamar a sala a un ministro o grupo de ministros si cuenta con el voto de 1/3 de su cámara. La sesión de interpelación comienza con la exposición de preguntas por parte del legislador encargado de interpelar, continúa con las respuestas del ministro y prosigue con un debate donde pueden participar todos los miembros de la cámara. Al culminar el debate, el plenario debe votar una declaración sobre las respuestas brindadas por el ministro interpelado. Si la cámara expresa su insatisfacción, los legisladores pueden presentar una moción de censura ante la Asamblea General a los efectos de censurar al ministro (5).
Si todo lo anterior ocurre, el Poder Ejecutivo puede observar la censura y mantener al ministro, siempre y cuando esa decisión haya sido votada por una mayoría inferior a los 2/3 de miembros de la Asamblea. En el caso de que el Poder Ejecutivo observara efectivamente la censura, la Asamblea General deberá reunirse con el fin de considerar la observación y si mantuviera su voto por un número inferior a los 3/5, el Presidente puede mantener al ministro censurado, disolver las Cámaras y llamar a nuevas elecciones legislativas.
La información recabada por el Programa de Estudios Parlamentarios, muestra que en la historia reciente, el mecanismo de interpelación parlamentaria ha funcionado como un instrumento de los legisladores de la oposición. El Cuadro 1 ilustra acerca de la evolución de las interpelaciones y la presentación de mociones de censuras durante el período 1985-2020.
Considerando lo expuesto hasta aquí y la integración de ambas cámaras, proponemos dos posibles escenarios de interpelaciones para la próxima Legislatura según el ganador de la segunda vuelta.
Escenario 1. Interpelaciones parlamentarias en un gobierno de Daniel Martínez
Si el triunfador del balotaje es Daniel Martínez, todo indicaría que el próximo gabinete tendría un formato de partido minoritario, pues el Frente Amplio gobernaría con 14 senadores (13 y la Presidenta del Senado, Graciela Villar) y 42 diputados. A efectos de su agenda legislativa, esto implicaría negociar ley a ley con la oposición para avanzar en sus objetivos de gobierno.
Centrándonos concretamente en el mecanismo de interpelación, vemos que ningún partido cuenta por sí mismo con la capacidad de llamar a sala a los ministros de gobierno. De esta forma, la viabilidad de realizar llamados a sala está sujeta a la coordinación entre los diversos actores de oposición. En tal sentido, el Partido Nacional cuenta con 10 senadores y 30 diputados; el Partido Colorado, con 4 senadores y 13 diputados; Cabildo Abierto, con 3 senadores y 11 diputados; y los partidos Independiente, PERI y de la Gente, con un diputado cada uno. En este esquema, la llave de la coordinación para interpelar la tendría el PN porque sin su participación, no hay llamado a sala posible (los otros actores juntos no alcanzan los 11 senadores ni los 33 diputados necesarios).
En el caso de que la oposición pudiera funcionar como un bloque, podría declarar su insatisfacción respecto a las eventuales respuestas de los ministros frenteamplistas que fueran interpelados (tendría 17 en 31 senadores y 57 en 99 representantes). Esta situación podría habilitar a su vez la presentación de mociones de censura que también podrían ser aprobadas por la mayoría absoluta en la Asamblea General (74 sobre 130 miembros). Sin embargo, Martínez, en su rol de presidente, podría observar esa decisión y mantener a sus ministros ya que toda la oposición sumada no alcanzaría los 2/3 de la Asamblea General. En suma, con Martínez presidente, los ministros podrían ser censurados por la Asamblea General pero no habría forma de que cayeran si el presidente insiste en mantenerlos.
Escenario 2: Interpelaciones parlamentarias en un gobierno de Luis Lacalle Pou
En el caso de que el balotaje fuera ganado por Lacalle Pou, se abren tres posibles situaciones. La primera refiere al escenario controlado por una coalición de gobierno “multicolor” encabezada por el Partido Nacional y secundada por el Partido Colorado, Cabildo Abierto, el Partido Independiente y el Partido de la Gente. Esta coalición sumaría 18 senadores (contando a Beatriz Argimón como su Presidenta del Senado) y 56 representantes, lo cual supone que la agenda legislativa del gobierno se resolvería mediante negociaciones en el seno de la propia coalición.
Considerando específicamente el caso de las interpelaciones, encontramos que el Frente Amplio cuenta con la capacidad necesaria para iniciar todos los llamados a sala que sus legisladores desearan (13 senadores y 42 representantes) . Sin embargo, esa fuerza política sería incapaz de aprobar una moción de insatisfacción por las respuestas del interpelado, por lo que tampoco podría prosperar una moción de censura para ser enviada a la Asamblea General.
Sin embargo, como bien ha señalado el senador Jorge Larrañaga, “Nadie puede dar por válido la continuidad por los cinco años” (6) de la coalición multicolor. Este aspecto es de vital importancia pues si sus socios abandonaran el gobierno, el Partido Nacional quedaría en una situación dificultosa por contar con sólo 11 senadores (incluyendo a Beatriz Argimón) y 30 representantes. De hecho, Chasquetti ya ha explicado que “el transcurso del tiempo afecta negativamente a las coaliciones gobernantes en los regímenes presidencialistas”, por lo cual una ruptura antes del fin del período no puede ser algo a descartar(7).
Por tanto, el mecanismo de interpelación variaría notablemente si el Partido Colorado y/o Cabildo Abierto se retiraran del gobierno (segunda y tercera situación). Bajo esas circunstancias, la oposición lograría una mayoría capaz de aprobar mociones de insatisfacción en ambas cámaras y también mociones de censura por mayoría absoluta de la Asamblea General. No obstante, Lacalle Pou, ejerciendo como presidente, podría observar la censura y mantener a sus ministros pues la suma de legisladores frenteamplistas con los del Partido Colorado o con los de Cabildo Abierto, no alcanzaría en ningún caso los 2/3 de miembros de la Asamblea General.
Ahora bien, en el caso extremo de que tanto el Partido Colorado como Cabildo Abierto desertasen de la coalición, no solo se abriría la posibilidad de multiplicar el uso del mecanismo de interpelación, sino que también podrían votarse mociones de insatisfacción y mociones de censura en la Asamblea General por 2/3 de sus miembros . La cuarta situación, por tanto, sería la más complicada pues imposibilitaría a Lacalle Pou observar el voto de censura, quedando impotente ante la caída de integrantes de su gabinete (situación 4).
Notas
(1) Kare Strøm (2000). “Delegation and accountability in parliamentary democracies”. European Journal of Political Research, Vol. 37, N° 3, p. 261-289.
(2) Zsóphia Papp (2016). “Shadowing the elected: mixed-member incentives to locally oriented parliamentary questioning”. The Journal of Legislative Studies, Vol. 22, N° 2, p. 216-236.
(3) Durante la vigencia de la Constitución de 1830, los llamados a sala se aprobaban por voto de la mayoría de la Cámara, generando que las minorías opositoras tuvieran grandes dificultades de practicar este mecanismo de control. Ver Martín C. Martínez [1918] (1964). Ante la nueva Constitución, Colección Clásicos Uruguayos, Volumen 48, Biblioteca Artigas, Montevideo. .
(4) “Impropia” en el sentido de que algo propio de la interpelación es que culmine con una moción de censura o un voto de confianza al interpelado. Ver José F. García y Marcelo Brunet (2007). ““Aumentando los estándares democráticos del proceso político chileno: reformas pendientes en materia de fiscalización política, intervención electoral del gobierno y garantías electorales”. Revista de Derecho Público, Vol. 69, N° 1, p. 216-232.
(5) Los institutos de interpelación y censura pueden funcionar juntos pese a que la Constitución no los ha vinculado orgánicamente. Por tanto, los mismos pueden ser utilizados en forma conjunta pero también pueden funcionar en forma independiente.
(7) Daniel Chasquetti (2006). “La supervivencia de las coaliciones presidenciales de gobierno en América Latina”. Revista POSTdata, Vol. 11, p. 163-192.