La decisión del diputado Gonzalo Mujica de no acompañar al Frente Amplio (FA) en la votación de una comisión investigadora sobre los negocios con Venezuela, alentó una serie de especulaciones respecto a las consecuencias que traería al Frente Amplio, y por ende al gobierno, la pérdida del control de la Cámara de Representantes. En la elección nacional de octubre de 2014, el Frente Amplio consiguió una mayoría ajustada de 50 diputados por lo que la disidencia de cualquier diputado generaría un problema insoluble para la gobernabilidad del Presidente Vázquez.
Casi todos los análisis sostienen que el divorcio entre Gonzalo Mujica y el FA abrirá un nuevo escenario donde la bancada oficialista se verá obligada a negociar el voto número cincuenta con otros actores de la cámara. Asimismo, algunos analistas han afirmado que ese escenario podría ser saludable pues desde 2005 nuestra democracia ha adquirido un sesgo mayoritario nunca antes visto. En grandes líneas, esta tesis sostendría que cuando un partido cuenta con una mayoría parlamentaria, siempre estará tentado a aprobar sus proyectos con los votos de sus legisladores, descartando toda posible colaboración con la oposición. También para este enfoque cuando un partido cuenta con una mayoría parlamentaria, siempre tendrá la posibilidad de aprobar sus proyectos en tiempo record, no dejando lugar para que el proceso legislativo adquiera la necesaria parsimonia que esas decisiones exigen.
La evidencia sistematizada por el Programa de Estudios Parlamentarios, que tiene como fuente al Sistema de Información Parlamentaria del Poder Legislativo, permite afirmar que dichas sentencias resultan absolutamente erróneas.
La existencia de una mayoría cohesionada que controla el poder de agenda en las cámaras, genera otras consecuencias sustantivas como el aumento de la eficacia legislativa del gobierno o la disminución de oportunidades legislativas para los partidos de la oposición. Pero no supone el exclusivismo en cuanto a la votación de leyes ni la aceleración desmedida de los tiempos parlamentarios.
Para respaldar estas afirmaciones hemos procesado información de tres legislaturas bien diferentes: la 42° Legislatura (1985-86) en la que el gobierno de Julio Ma.Sanguinetti no contó con una mayoría legislativa (gobierno de partido minoritario); la 45° Legislatura en la que el gobierno de Jorge Batlle sí contó con el respaldo de una mayoría de coalición (gobierno de coalición mayoritaria); y la 48° Legislatura en la que el gobierno de Tabaré Vázquez cuenta con el apoyo de una mayoría partidaria (gobierno de partido mayoritario).
A los efectos de volver comparables los tres períodos, hemos seleccionado información correspondiente al período delimitado por el 1° de marzo del primer año de gobierno y el 31 de octubre del segundo año. La tabla 1 muestra la situación de gobernabilidad de los tres presidentes.
¿La mayoría vota sola?
Durante los períodos seleccionados, fueron aprobadas 101 leyes (42° Legislatura), 178 leyes (45° Legislatura) y 126 leyes (48° Legislatura). Las votaciones parlamentarias suelen ser como huellas de ADN del conflicto político en un sistema democrático. El análisis sobre cómo fue votada cada norma en el Senado muestra que entre el 68% y el 78% de las mismas contó con el apoyo unánime de todos los legisladores en sala.
Las leyes con votaciones divididas oscilan entre el 22% y el 32%. Si restamos a este grupo todas las leyes que recibieron un único voto en contra, observamos que las votaciones divididas oscilan entre el 14% y el 16% en los tres períodos.
Podríamos entonces decir que el grupo de leyes que expresan el conflicto entre el gobierno y la oposición son menos de la sexta parte del total de normas aprobadas, independientemente de la existencia o no de una sólida mayoría en las cámaras.
El gráfico 1 muestra los resultados de las votaciones de todas las leyes en consideración. El eje vertical representa el número de votos a favor que recibe cada ley y el eje horizontal el número de votos en contra. Los puntos verdes representan votaciones. El diferente tamaño del diámetro indica que hay resultados de votaciones que se repiten. El gráfico permite ver que la mayoría de las votaciones están próximas al eje vertical y ello indica que la formación de mayorías unánimes es un hecho muy frecuente en el Parlamento uruguayo.
Gráfico 1. Votaciones en el Senado
A su vez, la curva normalizada de todos los puntos de cada panel gráfico (línea negra), deja a la derecha aquellas votaciones donde efectivamente existe un conflicto. Esas votaciones, pese a ser pocas, son significativas para entender qué asuntos de políticas públicas dividen al sistema político.
En la 42° Legislatura las votaciones divididas fueron casi siempre ganadas con apoyos superiores a los 17 senadores. En la 45° Legislatura, cuando había una mayoría de coalición, las votaciones fueron más ajustadas (entre 16 y 18 senadores). En la 48° Legislatura, con una mayoría de partido, la mitad de las votaciones divididas contaron con más de 18 votos favorables y la otra mitad, fueron resueltas con apoyos ajustados, naturalmente pertenecientes al partido de gobierno (16 votos).
Por tanto, con esta información, podemos decir, sin temor a equivocarnos, que en el Parlamento uruguayo la mayoría legislativa vota en soledad en muy contadas ocasiones. Estas instancias suelen ser episodios relevantes para la vida política del país (por ejemplo las leyes presupuestales), pero en ningún modo constituyen la norma de comportamiento habitual del Parlamento.
¿La mayoría legislativa le imprime velocidad al proceso legislativo?
La segunda sentencia afirma que la mayoría siempre tendrá la tentación de acelerar el proceso legislativo, reduciendo los tiempos destinados al tratamiento de las normas en comisiones. Para demostrar que esta afirmación no es acertada, hemos calculado el tiempo de tramitación de todas las leyes aprobadas en los tres períodos. El cálculo toma como punto de partida, la fecha en que el proyecto ingresó al Parlamento (normalmente a la Presidencia de la Asamblea General) y como punto final, la fecha de promulgación de la ley.
La tabla 3 ofrece información sobre el promedio del tiempo de tramitación las leyes sancionadas en cada período. También puede apreciarse el número de leyes que fueron aprobadas en menos de un mes (23 en 1985-86, 21 en 2000-01, y 20 en 2015-16).
Paradojalmente, la legislatura que no fue controlada por una mayoría estable, es la que presenta mayor celeridad a la hora de aprobar leyes. El bienio 1985-86 muestra el mayor número de leyes tramitadas en menos de un mes. El gráfico 2 ofrece información sobre todas las leyes sancionadas en los tres períodos. El diagrama de cajas divide el total de leyes en cuartiles. La línea negra representa la mediana del total de leyes.
Gráfico 2. Tiempo de tramitación de las leyes
Como podrá apreciarse, la mediana de tiempo menor (101 días) corresponde a la 42° Legislatura, precisamente el período donde no existen mayorías legislativas. El tamaño de los cuartiles nos brinda una idea acerca del nivel de dispersión de los valores. La 42° y 48° Legislaturas presentan valores de tiempo de tramitación más concentrados en los cuartiles inferiores lo cual significa que fueron más eficientes que la 45° Legislatura. Por tanto, la información muestra que no parece haber una asociación fuerte, ni siquiera precisa, entre la existencia de una mayoría legislativa y la celeridad del proceso de aprobación de leyes.
Una mayoría legislativa organizada aumenta la eficacia del Poder Ejecutivo
La principal consecuencia que genera la existencia de una mayoría organizada en el Parlamento es el aumento de la eficacia del trámite de la agenda del gobierno. Decimos mayoría organizada porque ello implica que los legisladores favorables al gobierno controlan la agenda de los principales organismos del Poder Legislativo. Normalmente, toda asamblea legislativa cuenta con ciertas posiciones que permiten ordenar la agenda ya sea en las comisiones o en el plenario. Si la mayoría organizada se las ingenia para apropiarse de esos cargos y en consecuencia sostiene sus decisiones con votos, seguramente podrá otorgar prioridad a los proyectos que envía el Presidente en detrimento de los proyectos que presentan los legisladores.
Para confirmar esta perspectiva, debemos analizar qué sucede con la tasa de eficacia del Poder Ejecutivo en cada uno de los períodos. La tasa de eficacia legislativa del PE es un ratio ente el número de proyectos aprobados (leyes) y el número de proyectos que envía. Cuanta más alta sea la tasa, más eficiente serán sus apoyos en el trámite legislativo. El gráfico 3 muestra la evolución de la tasa de eficacia del PE en las tres administraciones.
Gráfico 3. Efectividad legislativa del Poder Ejecutivo
Como podrá observarse, la performance del gobierno de partido mayoritario de Tabaré Vázquez es la más eficiente (48° Legislatura) con un 40% de efectividad (porción verde de la torta), seguida por la mayoría de coalición de Jorge Batlle (45° Legislatura) con un 33%. El gobierno de partido minoritario de Julio Sanguinetti (42° Legislatura) queda relegado a una tercera posición muy distante del primero.
La diferencia en la eficacia del gobierno de partido mayoritario (48° Legislatura) y el gobierno de coalición mayoritaria (45° Legislatura) obedece al nivel de coordinación que cada formato genera a la hora de actuar dentro del Parlamento. No es descabellado pensar que un acuerdo mayoritario entre dos partidos implique desentendimientos o conflictos más severos que los que tiene un gobierno de partido .
Ausencia de posibilidades legislativas para la oposición
Finalmente, cuando una mayoría organizada controla el poder de agenda en el Parlamento, las posibilidades legislativas de la oposición se reducen radicalmente. Pero cuando el poder de agenda no está en manos de nadie en especial, o sea es compartido y responde a alineamientos circunstanciales, las oportunidades de la oposición crecen y se multiplican. El gráfico 4 muestra con mucha claridad esta sentencia. Los gráficos de 360° -o de torta, como comúnmente los conocemos- muestran la proporción de leyes que inició cada Poder en los tres períodos estudiados. En verde aparecen las del Poder Ejecutivo y en ocre las de los legisladores.
En la 42° Legislatura, cuando no hay mayoría organizada, los proyectos de ley de los legisladores tienen mayores oportunidades de ser sancionados. En ese marco, los legisladores de la oposición pueden ingeniárselas para empujar sus inciativas. De hecho, el partido más influyente entre 1985-86 fue el Partido Nacional que oficiaba un rol de pivot del sistema político, votando la mayoría de las veces con el partido de gobierno pero acordando en ocasiones con el Frente Amplio. Contrariamente, cuando hay una mayoría bien organizada (sea de partido o coalición), las posibilidades de la oposición se reducen a un mínimo. La tabla 4 completa la evidencia al mostrar que los partidos de oposición pasaron más leyes cuando no había mayorías en las cámaras. Con un gobierno de partido o de coalición, la oportunidad legislativa de los opositores se reduce dramáticamente (4% en el gobierno de Batlle y 8% en el gobierno de Vázquez).
En resumen.
En virtud de estos hallazgos corresponde preguntarse cuáles serían las consecuencias de la aparente ruptura entre el diputado Gonzalo Mujica y el Frente Amplio. Al respecto, podríamos decir…
Eficacia. Debería esperarse un deterioro de la tasa de eficacia en la tramitación de la agenda del Poder Ejecutivo. Al carecer de una mayoría estable, algunos proyectos del gobierno pasarán pero otros no. Para resolver el dilema, la bancada de gobierno deberá negociar y ello insumirá tiempo….
Tiempo. Debería esperarse un retraso general en el tiempo promedio de duración del trámite legislativo. Las negociaciones que buscan ajustar preferencias suelen ser el principal factor de retraso.
Vetos. Dado que la ruptura de Gonzalo Mujica puede generar un mapa con nuevos alineamientos, el Parlamento podría comenzar a aprobar legislación contraria a las preferencias del gobierno. Debería esperarse entonces que el presidente tenga que recurrir a su poder de veto, generando episodios poco frecuentes en los últimos quince años.
Por lo tanto, si el Frente Amplio perdiera la mayoría, el proceso legislativo en Uruguay comenzaría a parecerse al observado en la 42° Legislatura, cuando el Poder Ejecutivo conducido por el Presidente Julio Sanguinetti aprobaba pocas leyes, cuya tramitación insumía mucho tiempo y con frecuencia, debía recurrir al veto legislativo.
Noviembre de 2016