Análisis, balance y propuestas*
Daniel Chasquetti 1
Introducción
Hace casi un cuarto de siglo, el Parlamento uruguayo canceló uno de los intentos de modernización más audaces de su historia. El Programa de Modernización Parlamentaria, dirigido por el Ing. Gonzalo Pérez del Castillo y financiado con fondos del Banco Interamericano de Desarrollo y del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, había iniciado sus trabajos en 1996, con el propósito de formular un diagnóstico sobre el funcionamiento de la institución y realizar un conjunto de propuestas para su optimización organizacional.2 Entre las áreas de evaluación priorizadas por el Programa se encontraba el “asesoramiento parlamentario”, cuya investigación fue liderada por el Dr. Romeo Pérez Antón. Los documentos finales del Programa brindan aún hoy un marco interesante para comprender las diversas formas en que los parlamentos de mundo resuelven este tema. El asesoramiento puedo ser i) institucional o partidario; ii) interno o externo; iii) permanente u ocasional.3
La combinación de estas díadas permite imaginar una variedad muy grande de sistemas de asesoramiento que naturalmente responden a las preferencias institucionales de cada sistema político. Habrá parlamentos más proclives a fortalecer sus estructuras que priorizarán el asesoramiento institucional, interno y permanente. Otros en cambio combinarán el asesoramiento partidario con las solicitudes puntuales o permanentes a centros partidarios, centros privados o universidades, y el desarrollo de oficinas altamente especializadas de las cámaras. Para comprender cómo cada parlamento diseña su sistema de asesoramiento es necesario asumir que cada sistema político realiza una elección institucional específica. Mayhew (1974) enseña que los parlamentarios crean reglas e instituciones para que sus miembros alcancen sus metas personales. Naturalmente ese proceso de creación institucional está condicionado por factores exógenos como el balance institucional entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo y el papel que cumplen los partidos en el sistema político.
La Constitución uruguaya asigna al Poder Ejecutivo un conjunto de herramientas para influir decisivamente en el proceso legislativo. El Presidente designa seleccionando personas que cuenten con el apoyo tácito de una mayoría parlamentaria; existen áreas de políticas donde la iniciativa es exclusiva del Poder Ejecutivo; el gobierno cuenta con un poder de veto fuerte que le permite controlar los resultados legislativos. La literatura especializada en el funcionamiento del sistema político uruguayo muestra que cuando el Presidente utiliza el gabinete en forma estratégica y construye una mayoría parlamentaria estable, el Poder Ejecutivo se transforma en el actor más influyente del proceso legislativo (González 1993; Buquet, Chasquetti, y Moraes 1999; Lanzaro 2001; Chasquetti y Buquet 2017). Bajo estas circunstancias, el Parlamento funciona con una mayoría que coordina su actividad con el Ejecutivo y controla el poder de agenda de las comisiones y el plenario. La minoría tendrá como funciones principales controlar la actividad del gobierno y presentar alternativas a sus iniciativas de política pública (Chasquetti 2014).
Este escenario modela los objetivos de los parlamentarios y por ende la demanda específica de asesoramiento. Un parlamentario oficialista tendrá mayores recursos de asesoramiento para defender las propuestas del gobierno que uno de la oposición, dada la conexión partidaria entre la mayoría parlamentaria y los ministerios. Eso significa que ante cualquier duda sobre una iniciativa legislativa oficialista, habrá jerarcas y técnicos del gobierno dispuestos a asesorar a los legisladores en la toma de decisiones.4 En cambio, un parlamentario opositor tendrá mayores necesidades de asesoramiento para confrontar las iniciativas del gobierno y supervisar las políticas que desarrollan los ministerios. Estará interesado en fortalecer su equipo personal, la bancada de su partido y su participación en las comisiones en arreglo a esos fines. Utilizará de una forma más eficientes los modestos recursos que le brinda el Parlamento e intentará obtener la contribución de organizaciones y expertos externos que converjan con sus intereses.
La segunda estructura que afecta la necesidad de asesoramiento refiere a la circunscripción por la cual el legislador es electo. Los senadores y diputados por Montevideo, suelen estar más inclinados a la agenda política nacional, en tanto los diputados del interior, por obvias razones, prestan más atención a la agenda departamental y local (Chasquetti y Micozzi 2014). La estructura de distritos condiciona las agendas personales de los legisladores y por tanto también modela el tipo de asesoramiento que se requiere.
La tercera fuente de demanda de asesoramiento se vincula con las responsabilidades y el rol que asume cada legislador. Según los reglamentos de las cámaras, los diputados integran una única comisión permanente y los senadores varias (el promedio es algo más de 3), a lo que se agrega la posibilidad de participación en comisiones especiales e investigadoras. La propia membresía de esas comisiones impone al legislador ciertas responsabilidades que también condicionan el tipo de asesoramiento que necesitan. Asimismo, los legisladores que asumen responsabilidades como coordinadores de bancada de su sector o partidaria, también demandan un tipo de asesoramiento específico.
En el presente trabajo describiremos el funcionamiento del sistema de asesoramiento del Parlamento uruguayo, mostrando que el diseño se encuentra en equilibrio.5 Esto significa que todos pueden quejarse de ciertos aspectos de su funcionamiento (imperfecciones, sesgos, ineficiencias) pero todos asumen que el costo de cambiarlo es mucho mayor al costo de aceptarlo. La tres olas de la Encuesta a los Legisladores del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, muestran que los parlamentarios uruguayos están bastante satisfechos con los recursos que la institución les brinda para la creación de políticas públicas.6
El trabajo persigue el propósito de explicar cómo los parlamentarios uruguayos se asesoran. En la primera sección presentamos un estado del arte sobre el tema, prestando especial atención a los estudios del staff parlamentario, perspectiva teórica dominante en la literatura especializada sobre parlamentos. Allí veremos que el asesoramiento es algo más que “asistencia técnica para la escritura de piezas legislativas” y que la preocupación principal de la literatura reside en cuánto influyen los asesores sobre los resultados finales del Poder Legislativo. En la segunda sección, describiremos cómo los legisladores diseñan sus staff personales, qué sucede con las bancadas partidarias, cómo fluye el asesoramiento en las comisiones parlamentarias y qué recursos institucionales ofrece la institución a sus miembros (oficinas y servicios de información). La información que presentamos procede básicamente de tres fuentes: la mencionada encuesta, una base de datos inédita sobre pases en comisión de la 48º y 49º Legislatura preparada especialmente para este estudio y un conjunto de entrevistas en profundidad a diputados, senadores, asesores y jerarcas parlamentarios.7 En la tercera sección se presenta un balance sobre el funcionamiento del asesoramiento parlamentario y en la última sección se ofrecen algunas sugerencias para la mejora del actual sistema.
1. Asesoramiento y staff parlamentario
La creciente complejidad del gobierno a lo largo del siglo XX, exigió a la mayoría de los poderes legislativos democráticos un aumento del personal técnico con el fin de participar adecuadamente en el proceso de aprobación de políticas y el control de la administración pública (Romzek y Utter 1997). Algunos académicos sostienen que esa es una carrera perdida de antemano, dado el desarrollo exponencial de las burocracias y el incremento de las potestades regulatorias de los ejecutivos. Superados en capacidad técnica y amplitud organizacional, los parlamentos no pueden participar en forma eficiente del proceso de creación de políticas como tampoco controlar a una burocracia crecientemente autónoma (Weber 1946; Redford 1971; Putnam 1973; Dodd y Schott 1979; Gruber 1987). Otros expertos han sido más prudentes al reconocer que bajo ciertas condiciones los poderes legislativos pueden dialogar vis a vis con el ejecutivo, pero para ello necesitan diseñar instituciones eficaces. Los problemas del poder legislativo no radicarían tanto en el volumen del personal ni en sus características técnicas, sino en el tipo de reglas y de incentivos que regulan la actividad legislativa (Weingast 1984; McCubbins y Schwartz 1984; Huber y Shipan 2002).
Las estadísticas oficiales muestran que entre 1960 y 1996, el Congreso de Estados Unidos aumentó sustantivamente el personal empleado, alcanzando 7.500 puestos en el Senado y 10.000 en la cámara baja (Romzek y Utter 1997). En la actualidad, el tamaño de las oficinas de los diputados oscila entre 12 y 18 personas, con una media de 14 personas (Congressional Reaserch Service 2021). En el Senado, los staff oscilan entre 30 y 50 empleados, con una media de 40. Las poderosas comisiones permanentes y sus sub-comités especializados pueden llegar a contar con entre 20 y 100 personas destinadas a la labor de asistencia y apoyo administrativo (Congressional Research Service 2020). Otro ejemplo de incremento del personal legislativo es el Parlamento alemán, que cuenta con unos 4.500 asesores contratados directamente por los diputados con fondos del Bundestag. La mitad aproximadamente trabaja en la sede del parlamento y la otra mitad, en las oficinas de las circunscripciones de los diputados. Los grupos parlamentarios emplean a su vez unos 850 funcionarios remunerados con subvenciones del presupuesto federal (Linn y Sobolewski 2015). Lo mismo ocurre con la mayoría de los parlamentos de Europa y algunos de América Latina como los de México, Argentina, Chile y Brasil.
Desde hace más de cuatro décadas, la literatura especializada enfoca su atención en el incremento del staff parlamentario y sus múltiples consecuencias. Una primera generación de estudios se concentró en la descripción de las tareas que los asesores cumplen en las oficinas de los diputados y en las comisiones de las cámaras (Hammond 1996). El staff parlamentario estaría integrado por un conjunto de funcionarios que trabajan en la asistencia a los representantes, mejorando el proceso de toma de decisión y ampliando su radio de acción en varias dimensiones. El staff parlamentario se distribuye en forma desigual en la oficina del legislador, las comisiones, las bancadas partidarias y las oficinas centrales del poder legislativo (Romzek y Utter 1997).
Una segunda ola de estudios se concentró en el análisis de la influencia del staff sobre los resultados legislativos. La amplitud de funciones asignadas al personal técnico, el manejo de información sofisticada y la ambición de los asesores por desarrollar una carrera profesional, son algunos de los factores que explican el aumento de su influencia lo cual provocaría distorsiones en la representación (Malbin 1980; Salisbury y Shepsle 1981). Intentando rebatir este enfoque negativo, DeGregorio (1988) diseñó un estudio sobre la relación entre los asesores y los presidentes de los subcomités de la cámara baja del Congreso de Estados Unidos. La investigación muestra que el personal técnico trabaja dentro de los parámetros establecidos por los sub-comités respetando la jurisdicción de los temas y las expectativas de los líderes. Si bien los asesores ejercen influencia, no cabe duda que los resultados permanecen bajo el control de las autoridades políticas. En su libro sobre el funcionamiento del Congreso, Richard Hall (1998) encuentra resultados similares luego de estudiar el funcionamiento de tres comités de la cámara y realizar más de un centenar de entrevistas. El personal técnico es importante – pero su influencia está limitada por la cantidad de tiempo que los legisladores le asignan a cada tema. Por su parte, Whiteman (1995) afirma que el Congreso está suficientemente informado para legislar en forma eficiente gracias a las redes de búsqueda de información y análisis que desarrollan las oficinas de los legisladores. La actividad de recopilación de información, análisis y promoción que realiza el personal dependiente del representante y el personal técnico que trabaja en las comisiones, resulta fundamental para la adopción de decisiones sólidas e informadas. Montgomery y Nyhan (2017) encontraron que durante el período 1993-2009, los legisladores que contaban con asesores parlamentarios experimentados (con varias legislaturas) conseguían mejores resultados que aquellos que apostaban a la contratación de personal nuevo. Mediante el uso de datos originales, demostraron que los legisladores que cumplían con esa condición convergían en las votaciones en sala y alcanzaban niveles superiores de productividad legislativa. En la misma línea, Crosson et al. (2020) sostienen que las características del staff hace una diferencia sustantiva en la cantidad y calidad de la legislación que impulsa el representante. Como el staff redacta proyectos, busca co-patrocinadores y se reúne con grupos de presión en nombre del titular del cargo, la capacidad de trabajo de los miembros de la cámara se multiplica sustantivamente. Esto explicaría por qué los asesores especializados son altamente valorados, al punto de ganarse títulos tan temidos como el “arma secreta” de X representante.
Pese a ello, Crosson et al. (2021) observan que, durante el período 1990 y 2013, se ha producido un desplazamiento de los recursos institucionales de los congresistas desde las funciones claramente legislativas a las actividades de representación en el distrito. Dado el incremento de los niveles de competencia entre partidos, la nacionalización de las elecciones y la centralización en los procesos de elaboración de políticas, los legisladores han sacrificado asesoramiento legislativo por apertura de oficinas y asignación de recursos humanos a ellas. Finalmente, Hertel-Fernandez, Mildenberger, y Stokes (2019) destacan que los miembros del staff son los responsables de la introducción de un sesgo en las posiciones políticas que finalmente adopta un diputado. Según sus hallazgos, los congresistas estadounidenses evaluarían erróneamente las preferencias de sus electores debido a la influencia de los asesores en la preparación de los temas. Al estar inclinados al consumo de información a bajo costo, regularmente proporcionada por lobbys empresariales u organizaciones corporativas o de interés, el staff incorpora una perspectiva que no siempre coincide con los puntos de vista de los votantes. Este fenómeno reiterado en el tiempo sería el responsable de la pérdida de congruencia entre las posiciones del Congreso y las posiciones de los votantes.
Los estudios sobre la influencia del staff parlamentario representan un potente subcampo de los estudios legislativos de la ciencia política. Su contribución mayor consiste en proponer una perspectiva alternativa al enfoque dominante que considera a los legisladores como simples individuos (Mayhew 1974) o como miembros de los partidos organizados en la cámara (Aldrich 2011). En cierto modo, los estudios del staff legislativo consideran a los representantes como líderes de pequeñas organizaciones integradas por su personal de confianza, que desarrolla estrategias y extiende su acción más allá de las actividades que cumple habitualmente el representante (Salisbury y Shepsle 1981)
Dodd y Oppenheimer (2001) nos recuerdan que los parlamentos son instituciones cuya legitimidad reposa en la capacidad de respuesta permanente a las demandas ciudadanas. Las tareas de legislar, supervisar, representar y debatir, permiten a los legisladores formular múltiples estrategias de diálogo con los votantes. Por esa razón, importa que los staff parlamentarios presenten un diseño multifuncional que contribuya a potenciar las capacidades del legislador. Por tanto, el asesoramiento parlamentario no debe ser observado como una prestación centrada únicamente en la elaboración de piezas legislativas escritas (proyectos, discursos, informes, etc.), sino como un conjunto de acciones orientadas a fortalecer el desempeño del representante en el cumplimiento de las funciones que le encomienda la Constitución.
Esta perspectiva se aleja radicalmente del enfoque clásico -dominante en los años cincuenta y sesenta- que observaba al parlamento como un órgano orientado exclusivamente a la producción industrial de leyes y se acerca mucho al enfoque multifuncional -dominante en los años ochenta- que considera al poder legislativo como un órgano encargado de resolver múltiples funciones (Norton 1992). El presente estudio asume esta perspectiva poniendo especial atención a las reglas que regulan el comportamiento de los parlamentarios (North 1990).
2. El asesoramiento en el Parlamento uruguayo.
Como se ha dicho, la asistencia técnica al trabajo de los parlamentarios suele desarrollarse en i) la oficina del legislador; ii) las bancadas partidarias; iii) las comisiones permanentes; y iv) las oficinas centrales de las cámaras. A estas estructuras se suman proveedores externos de asesoramiento como los centros partidarios, los centros de investigación privados, las universidades o los expertos individuales, que bajo ciertas condiciones pueden prestar apoyos relevantes al trabajo parlamentario.
El nivel de inversión en el staff parlamentario varía de país en país y ello se debe al tipo de opciones institucionales que adopta cada sistema político. La experiencia comparada indica que no existe un trade off en el desarrollo de diferentes niveles de asesoramiento. Poderes legislativos como los de Estados Unidos, Alemania y Brasil invierten grandes sumas en el fortalecimiento de todos los niveles y otros, como los de Australia, Reino Unido o Israel, optan por concentrar sus recursos en algunas dimensiones específicas. En esta sección analizaremos cómo está organizado y cómo funcionan los flujos de asesoramiento en cada uno de los cuatro niveles del Parlamento uruguayo.
2.1. La oficina del legislador
Las entrevistas realizadas para este estudio confirman que el equipo de cada parlamentario está integrado por individuos de absoluta confianza personal que profesan lealtad al partido. Dado que no existe un censo oficial ni un estatuto que regule el funcionamiento del staff de que trabaja en la oficina del legislador, utilizaremos información de la Encuesta a los Legisladores del Departamento de Ciencia Política. La ventaja de este procedimiento consiste en que contamos con información de tres olas de encuestas que cubren las últimas tres legislaturas (2007, 2013 y 2018). Las respuestas a la pregunta “¿Cuántas personas trabajan en su equipo?” muestran que el staff parlamentario promedio del legislador uruguayo ronda los 5 miembros. Esa cifra no presenta diferencias importantes entre cámaras, pero sí cuando se considera el rol que cumple el partido al cual pertenece el legislador. Mientras los legisladores de los partidos opositores cuentan con equipos de apoyo con más de 5 miembros, los oficialistas presentan equipos más reducidos.
La escasa diferenciación del tamaño del staff entre senadores y diputados es consistente con la existencia de una estructura común de financiamiento, compuesta por partidas institucionales para gastos de administración y “pases en comisión” provenientes de otras reparticiones del estado.8
Vale acotar que la partida institucional mensual para pago de secretarios asciende a $ 178.399 por senador (unos U$S 4.250) y a $ 166.146 por diputado (unos U$S 3.955).9 El mecanismo de pases de funcionarios en comisión fue creado por el artículo 32 de la ley Nº 15.851 (Rendición de Cuentas 1985) del 28 de diciembre de 1986. La norma autorizaba el traslado de funcionarios de organismos públicos estatales y no estatales para desempeñar tareas “en comisión” con el objetivo de reforzar el soporte administrativo y de asesoramiento de los gobernantes. Los beneficiarios eran el presidente y vicepresidente de la República (sin límites), ministros de Estado (hasta 10 funcionarios), subsecretarios (hasta 5) y legisladores (hasta 2). El artículo 40 de la ley Nº 16.320 (Rendición de Cuentas 1991) del 1º de noviembre de 1992, aumentó el número de pases en comisión para los legisladores a 5. La ley N° 17.556, del 18 de setiembre de 2002, definió con mayor precisión los plazos y condiciones para la utilización de esta figura legal. Sucesivas normas presupuestales y decretos presidenciales fueron reglamentando la aplicación del instrumento.
El análisis de los 373 pases en comisión solicitados en la 49ºLegislatura (118 en el Senado y los 255 en la cámara baja),10 permite observar cómo los legisladores diseñan su staff personal. La información muestra que en promedio cada legislador solicitó 3 de los 5 pases permitidos y que mientras los oficialistas solicitaron 2,9 en promedio, los opositores solicitaron 3,4. Estos datos son consistentes con la información del Cuadro 1, donde se observa que los legisladores opositores construyen un staff algo más grande que los legisladores oficialistas. También confirman la información recabada en las entrevistas realizadas, referida a que el staff se compone normalmente por uno o dos funcionarios solventados con partidas presupuestales y el resto (tres o cuatro) con pases en comisión.
Por otra parte, un 23% de los pases en comisión solicitados por los diputados ya habían actuado en la pasada legislatura (64 en 255).11 Si bien esta proporción depende de la tasa de reelección de los legisladores (si son reelectos, continúan), se observa que uno de cada cinco sirvió a un diputado que perdió su banca pero se mantuvo trabajando para un legislador debutante del mismo partido.12 Los partidos mayores (Frente Amplio y Partido Nacional) son los que cuentan con más funcionarios en comisión que repiten en la actual legislatura (57 de los 64).13
Analizando el perfil de los 373 pases en comisión, encontramos que el el 54% son funcionarios con título terciario y un 46% son funcionarios no profesionales (ver gráfico 1). De acuerdo a las entrevistas realizadas, la casi totalidad de los profesionales convocados al staff cumplen funciones de asesoramiento técnico aunque en muchos casos participan también de la gestión política del equipo.
Del total de profesionales que trabajan en las oficinas parlamentarias, el 36% son abogados o escribanos; el 13%, contadores públicos o economistas; el 13% son docentes (maestros y profesores); y el 11%, egresados de Ciencias Sociales, Comunicación o Periodismo. El restante 26% está compuesto por profesionales de diferentes disciplinas: ingenieros, analistas en sistemas, ingenieros agrónomos, arquitectos, psicólogos, biólogos, etc. En suma, los pases en comisión garantizan 0,6 abogado o escribano y 0,2 economista o contador por legislador.
Cuando se abren estos datos según el rol que cumplen los partidos, se observa que el 43% de los pases solicitados por los legisladores oficialistas son profesionales y el 57% funcionarios no profesionales. Los legisladores opositores muestran una estructura inversa: el 67% son profesionales y el 33% funcionarios. Nótese, que mientras la oposición lista 2,3 profesionales y 0,6 abogado por legislador, el oficialismo cuenta con sólo 1,2 y 0,4 respectivamente. Esta evidencia confirma que la oposición demandaría mayor asistencia técnica que el oficialismo y que eso puede obedecer, entre otras cosas, al hecho de que los legisladores oficialistas consiguen información y asistencia de los ministerios con relativa frecuencia y rapidez.14
El otro rasgo que marca una diferencia en el perfil de los pases en comisión es el del sexo del legislador solicitante. Mientras el 65% de los pases en comisión solicitados por las legisladoras son funcionarios profesionales, entre los varones esa proporción desciende al 54% (ver Cuadro 2).
De acuerdo a las entrevistas realizadas, los pases en comisión de los funcionarios no profesionales se explican por tres razones. La primera refiere a que en muchos casos se trata de personal partidario de alta calificación destinado al cumplimiento de funciones de gestión política en el parlamento o de representación política en el territorio (trabajo con los votantes). La segunda razón refiere a que una buena parte de los funcionarios solicitados en comisión cuentan con un perfil administrativo ideal para la gestión del despacho. Finalmente, por lo menos dos entrevistados señalaron que algunos pases en comisión son utilizados como moneda de cambio durante la campaña. Para conseguir el apoyo de otros sectores del partido, algunos candidatos comprometerían algunos de sus pases en comisión generando la paradójica situación de contar en su staff con personal que no responde exclusivamente a su confianza. Por el momento, resulta imposible estimar cuán extendido se encuentra este fenómeno, aunque según lo afirmado por nuestros entrevistados, no sería por el momento un problema relevante.15
La encuesta del Departamento de Ciencia Política provee información adicional sobre el funcionamiento del staff.16 Consultados sobre “cuáles son las dos principales funciones que desarrolla su equipo”, los legisladores ubicaron en primer lugar a la asistencia técnica, seguida por la atención al público y la gestión política, relegando al último lugar a las tareas administrativas (ver gráfico 2).
La asistencia técnica supone asesoramiento y de acuerdo a las entrevistas realizadas para este estudio, supone la redacción de informes, proyectos de ley, minutas y resoluciones, solicitudes de información al gobierno, discursos para leer en el plenario, etc. Este trabajo implica transferencia de saberes especializados que potencian el desempeño parlamentario del representante.
La atención al público es algo más que una ventanilla. Implica un diseño de vinculación del parlamentario con su base electoral (constituency), lo cual supone atención en el despacho pero también recorridas en la circunscripción, visita de instituciones, realización de eventos de rendición de cuentas y definición de horarios de atención a los votantes que presentan demandas. La citada encuesta de 2018 muestra que, en promedio, los parlamentarios uruguayos dedican 17 horas semanales a atender al público y el staff unas 23 horas.17
La gestión política supone la asistencia en la toma de decisiones de carácter político. Incluye la decisión de votar o rechazar determinadas propuestas en el plenario, elaborar estrategias de posicionamiento público, analizar las preferencias del electorado, evaluar la situación interna del partido y del gobierno, etc. Según las entrevistas realizadas, esa tarea la encabeza siempre el legislador junto a algún miembro del staff de extrema confianza. En ocasiones, pueden participar técnicos especializados según la materia.
Finalmente, la gestión administrativa refiere al funcionamiento del despacho del legislador e implica la resolución de trámites diversos frente a la propia institución y ante instituciones externas, la coordinación de agendas, reuniones, entrevistas con los medios, etc. Estas tareas las asumen en general personas especialmente contratadas o convocadas en comisión para el cumplimiento de esas funciones y de acuerdo a los testimonios recabados, suelen ser funcionarios de extrema confianza que acompañan la carrera política del legislador a lo largo del tiempo.
Pese a la amplitud de funciones que cumple el staff, con frecuencia los legisladores acuden a otras fuentes de asistencia técnica. De acuerdo a las entrevistas realizadas, los representantes suelen solicitar información a determinadas oficinas del poder legislativo y con frecuencia demandan asesoramiento de instituciones externas entre los que se destacan las universidades públicas y privadas, los centros de investigación partidarios y los centros privados. La encuesta del Departamento de Ciencia Política confirma estos comentarios y permite ilustrar sobre las demandas de asesoramiento externo que realizan los legisladores. El gráfico 3 muestra la evolución de frecuencias de consultas de asesoramiento externo a lo largo de las últimas tres legislaturas.18 Como podrá observarse, los legisladores reconocen a los centros partidarios de investigación como el principal foco de consulta externa, seguidos de lejos por la Universidad de la República, las universidades privadas y los centros privados de investigación.
Esta estructura de preferencias puede estar determinada por la carencia de fondos de los legisladores para solventar la demanda de asesoramiento externo. A excepción de los centros partidarios, que colaboran gratuitamente con los legisladores, las restantes fuentes pueden tener la deferencia de cooperar con el demandante en un principio, pero tarde o temprano propondrán algún mecanismo formal y estable de asistencia centrado en el pago de honorarios y como se ha reconocido, eso no es posible.
En la misma encuesta, preguntados sobre la frecuencia con que se asesoran en ciertas materias, los legisladores muestran su mayor preocupación por las cuestiones económicas, sociales y el derecho público y administrativo. El gráfico 4 muestra que en 2018 (barra azul oscuro) un 55% manifestó asesorarse mensualmente en temas de política económica, un 58% en temas sociales y un 53% en temas de derecho público y administrativo. Los asesoramientos sobre política exterior y opinión pública son menos frecuentes.19
Por tanto, la información que hemos reunido permite afirmar que el staff, pese a su tamaño pequeño, representa una unidad clave en el trabajo de los legisladores. Su diseño responde a los objetivos del partido y las responsabilidades y metas individuales de cada legislador. Entre las funciones que desarrolla el staff, el asesoramiento es el principal tal cual lo reconocen los propios entrevistados de la encuesta. Para diseñar el staff personal, los legisladores solicitan pases en comisión o contratan personal especializado en el análisis de diferentes temáticas y escenarios, así como en la redacción de informes, proyectos de ley, discursos y demás piezas legislativas. El asesoramiento también opera sobre las decisiones políticas que adopta el legislador y la forma de abordaje de los votantes. Pese a ello, los legisladores suelen demandar un asesoramiento adicional a agentes externos al parlamento entre los que destacan los centros partidarios.
2.2. Los asesoramientos de bancada
Las entrevistas realizadas para este trabajo dan cuenta de algunas experiencias relevantes en materia de asesoramiento de bancadas. Ya hemos visto que en muchos parlamentos se suelen disponer partidas para que las bancadas contraten asesoramiento (EEUU y Reino Unido, por ejemplo). El parlamento uruguayo nunca ha previsto una solución de este tipo y solo cuenta con una partida mensual para los grupos parlamentarios con el fin de contar con un soporte administrativo. En la Cámara de Representantes la partida asciende a $ 39.813 (unos U$S 950) y en la Cámara de Senadores varía según el tamaño del grupo parlamentario: hasta 3 senadores, $ 135.101 (unos U$S 3.200) y con un número superior a esa cifra, $ 43.001 por senador que integra el grupo (unos U$S 1.050). El Senado también cuenta con una partida para gastos de telefonía celular.
Aún así, los entrevistados han narrado algunas experiencias donde los partidos o fracciones resuelven la necesidad de asesoramiento en forma cooperativa. A continuación, describiremos las tres más interesantes.
La primera es la del sector Vamos Uruguay durante la 48º legislatura (2015-2020). El líder del sector, el senador Pedro Bordaberry, solicitó a todos los parlamentarios del grupo, reservar dos pases en comisión para conformar un potente cuerpo de asesores. De acuerdo a los testimonios, ese grupo de asesoramiento funcionó durante la mayor parte de la legislatura con unos quince técnicos y se convirtió en una usina de ideas y de proyectos de ley. Según un diputado consultado, eso explicaría en parte los altos niveles de productividad parlamentaria del senador Bordaberry y de su sector.20
La segunda experiencia refiere a la bancada de senadores del Frente Amplio en la presente legislatura. Al momento de presentarse el proyecto de ley de urgente consideración (popularmente denominado LUC), los senadores de este partido resolvieron integrar a todos sus asesores en un único grupo de trabajo para poder analizar y producir informes sobre los contenidos del proyecto de más de quinientos artículos. Varios de esos asesores cuentan con excelente formación y muchos habían ocupado posiciones relevantes en la pasada administración. El grupo de asesores proveyó a la bancada del Frente Amplio en las dos cámaras de informes sobre los diferentes capítulos de la LUC, permitiéndole a los senadores participar activamente en el trabajo de la Comisión Especial. La experiencia volvió a replicarse para abordar el análisis del proyecto del Presupuesto General de Gastos y Sueldos 2020-2025 y el proyecto de Rendición de Cuentas 2020. Esas instancias permitieron la creación de una coordinación permanente de asesores que organizó sesiones de trabajo regulares donde son invitaban a expertos en diferentes temáticas y se analizan temas de la agenda del gobierno.
La tercera experiencia corresponde al Partido Nacional en la actual legislatura. Al igual que ocurrió con el Frente Amplio, un grupo de seis asesores jóvenes de diferentes sectores comenzó a trabajar en el asesoramiento de la bancada durante el tratamiento de la LUC en ambas cámaras. El grupo apoyó más tarde a la bancada durante el tratamiento del proyecto de Presupuesto y este año continuó haciéndolo con la Rendición de Cuentas 2020. El grupo permanece activo y cuenta con el reconocimiento de grupo asesor técnico de la bancada.
Durante las entrevistas realizadas surgieron otros testimonios que hacen referencia a la cooperación entre asesores de legisladores de un mismo partido e incluso de varios partidos para la escritura de proyectos de ley, elaboración de informes o análisis de situaciones varias. La cooperación entre asesores parece ser una práctica mas extendida de lo que se cree y cabe preguntarse por qué razón los partidos no han explorado con mayor decisión este tipo de estrategias, sobre todo si se toma en cuenta que los legisladores tienen un margen para seguir solicitando pases en comisión (recordemos que la media se ubica en 3).
2.3. El asesoramiento en comisiones.
El Poder Legislativo no ha previsto modalidades robustas de asesoramiento institucional en las comisiones. Los Reglamentos de ambas cámaras hacen referencia al tema estableciendo los procedimientos a seguir. El artículo 133 del Reglamento de la Cámara de Representantes señala:
“las comisiones se asesorarán en la forma que lo estimen más conveniente, pudiendo invitar a los funcionarios públicos y a particulares para que concurran a sus reuniones, cuando fuere pertinente, a fin de oírlos, o recurrir a los servicios de la Asesoría Técnica de la Cámara”.
Como podrá apreciarse, la disposición hace referencia a una oficina especializada cuyas funciones describiremos en el próximo apartado. El artículo 155 del Reglamento de la Cámara de Senadores repite casi al pie de la letra el mismo precepto sin mencionar oficina alguna:
“las Comisiones se asesorarán en la forma que estimen más conveniente pudiendo invitar a funcionarios públicos y a particulares, para que concurran a sus sesiones, cuando lo estimen pertinente a fin de oírlos”.
Sin embargo, a continuación agrega:
“los señores Senadores podrán ser acompañados en la Sala de la Comisión por un asesor personal en el tema que se trate, el cual no tendrá autorización para hacer uso de la palabra. Las Comisiones, con autorización del Cuerpo, podrán celebrar reunión con las Comisiones de la Cámara de Representantes que ejerzan competencia en materias afines, a efectos de la consideración conjunta de un determinado tema. También podrán solicitar por nota los informes que juzguen convenientes a sus fines”.21
En un escenario con débil asesoramiento permanente en las comisiones, la diferencia establecida en la cámara alta parece importante. El ingreso de asesores a las reuniones de las comisiones permite a los senadores atenuar el costo de participación en múltiples comisiones y mejorar su eficacia. Esto se debe a que la cámara alta tiene el mismo número de comisiones permanentes que la cámara baja pero menos de un tercio de sus miembros. Normalmente, los senadores participan en tres, cuatro y hasta cinco comisiones, cuando los diputados pueden participar en una única comisión y eso les permite concentrar su trabajo y especializarse en la temática asignada.
Por tanto, los apoyos institucionales a las comisiones permanentes o especiales de ambas cámaras son limitados. Podemos mencionar la labor del Secretario de Comisión, encargado de asistir administrativamente al organismo y apoyar especialmente el trabajo del presidente en todo lo referido al funcionamiento y agenda. Esta posición es ocupada normalmente por funcionarios de carrera del Poder Legislativo, no necesariamente profesionales, que acceden al cargo por concurso interno y que cuenta con una gran experiencia en el trabajo parlamentario.22 El otro apoyo institucional que brinda la institución a las comisiones consiste en la posibilidad de consulta a oficinas especializadas de cada cámara que en general cuentan con escasos recursos y potestades limitadas (ver próximo apartado).
Finalmente, debe señalarse que las comisiones, siguiendo lo dispuesto en los Reglamentos, tienen por tradición invitar a expertos a efectos de asesorarse en las materias que el organismo esté analizando. Afortunadamente para el Parlamento, los profesores, investigadores, especialistas y referentes en múltiples disciplinas, asumen la convocatoria como un reconocimiento a su trayectoria personal y a la vez, como un deber cívico ineludible. La lista de expertos a convocar es normalmente negociada por los partidos lo cual garantiza el pluralismo de opiniones en el seno de la comisión. Esta forma de participación honoraria (del latín, que sirve para honrar), desarrollada durante décadas, le ha permitido al Parlamento ahorrar cuantiosos recursos y al mismo tiempo, contar con muy buenos asesoramientos.
El asesoramiento externo que reciben las comisiones parlamentarias no se reduce a la invitación de expertos. El tratamiento de un proyecto de ley en cualquier comisión de ambas cámaras comienza con la consulta a los actores que supuestamente están afectados por la iniciativa. La participación de actores de gobierno, organizaciones corporativas e instituciones en general, resulta muy importante porque ofrecen información adicional y perspectivas alternativas al problema que el proyecto de ley pretende resolver. Como señalara un senador consultado para este estudio: “frente a cada tema hay cuatro actores que siempre son invitados a aportar sus puntos de vista: el ministerio, los empleadores, los trabajadores y la academia”.23
2.4. Recursos institucionales del Parlamento
El Poder Legislativo no ha realizado una apuesta importante al desarrollo de oficinas especializadas que provean asistencia técnica a los legisladores. En nuestro rápido relevamiento tan sólo hemos detectado una oficina en el Senado, dos en la cámara baja, el sistema de información parlamentaria y el servicio de información de la Biblioteca del Palacio Legislativo. Estos recursos institucionales son utilizados de forma desigual por los legisladores y para diversos propósitos. En algunos casos, los legisladores o sus asesores ni siquiera conocen su existencia pese a que al comienzo de la legislatura se les ofreció en reuniones y cursillos un panorama del repertorio de recursos con que cuenta la institución.
En la Cámara de Senadores está la División Estudios Legislativos, integrada por cinco abogados y tres escribanos, encargada de realizar informes jurídicos sobre diferentes temáticas relacionadas con la Constitución, Códigos y Reglamento de la Cámara. De acuerdo al relevamiento realizado, su principales demandantes son la Secretaría de la Cámara y las comisiones. Los senadores realizan consultas individuales en forma esporádica pues la oficina no proporciona servicios de asistencia en técnica legislativa. En el pasado, esta oficina funcionó como estación local de la Global Legal International Network (GLIN)24 y se especializó en proveer información sobre legislación comparada. El servicio fue cayendo en desuso a medida que los parlamentos del mundo vertieron sus bases de datos en Internet y las oficinas de los legisladores comenzaron a realizar sus propias búsquedas.
En la Cámara de Representantes se encuentra la mencionada División Asesoría Técnica Profesional que brinda apoyo al trabajo de las comisiones de esa cámara. Creada en 1992 para asesorar en forma permanente a estos organismos, esta oficina colabora con la redacción de proyectos de ley en cuanto a su estructura y forma (incluida la sintaxis y gramática) y sistematiza información sobre los antecedentes de las iniciativa legislativa. También asiste a la Presidencia y Secretarios de la Cámara y a los Secretarios de Comisiones. Las consultas individuales de los diputados son menos frecuentes y se tramitan a través de la Presidencia de la Cámara. Cuenta con más de una decena de técnicos, mayormente abogados, con alta especialización y experiencia. En legislaturas anteriores, la Cámara había dispuesto la participación permanente de un representante de esta oficina en cada comisión permanente pero esa modalidad fue abandonada pasándose al sistema de consulta por demanda. La oficina no lleva registros estadísticos sobre el número de requisitorias que recibe. Entre los cometidos de la Oficina también se encuentra la creación de un Servicio de Información y Seguimiento del Presupuesto Nacional, objetivo nunca cumplido debido a la escasez de recursos especializados en esta materia.25
También en la Cámara de Representantes se encuentra la División Información Legislativa encargada del archivo de la documentación que genera el proceso legislativo en la cámara (carpetas, versiones taquigráficas, investigadoras, etc.) y la recopilación de información legislativa que incluye normativa previa a 1973, normativa vigente, antecedentes, etc. Su trabajo está organizado en dos departamentos y cuenta con una decena de funcionarios de larga experiencia. Sus usuarios son los legisladores, la presidencia de la cámara, las comisiones, los medios de comunicación y ciudadanos en general.
Equidistante a ambas cámaras, se encuentra la Biblioteca del Poder Legislativo, la segunda en tamaño e importancia del país. En su seno, funciona el Servicio de Referencia entre cuyos usuarios se encuentran los legisladores y sus staffs. Las consultas que reciben con mayor frecuencia consisten en búsquedas bibliográficas y búsquedas temáticas de prensa. El servicio está integrado por seis funcionarios que trabajan como mesa de entrada del salón central de la Biblioteca bajo la supervisión de bibliotecólogos. Para facilitar las búsquedas de prensa, la Biblioteca diseñó un software que pueden utilizar los asesores de los legisladores a través de la Intranet de la institución.
Finalmente, el Parlamento cuenta con un potente Sistema de Información Parlamentaria que registra el trámite de todos los asuntos que tratan las cámaras (proyectos, pedidos de informes, notas escritas, exposiciones orales, iniciativa, sanciones, etc.) desde 1985 a la fecha y que el staff de los legisladores suele utilizar para tareas muy diversas como la creación de antecedentes, la evaluación de la situación parlamentaria o la formulación de estrategias. La base de datos es gestionada por la Dirección de Informática Parlamentaria, dependiente de la Comisión Administrativa, y su rumbo estratégico está definido por la Presidencia del Senado con el asesoramiento de un grupo de expertos de larga experiencia.
3. El funcionamiento del sistema de asesoramiento parlamentario
En la sección anterior describimos los rasgos principales de la función de asistencia técnica en el Parlamento uruguayo. Los flujos de asesoramiento más intensos se desarrollan en la oficina del legislador pero también se observan en las bancadas partidarias y en las comisiones gracias a la participación activa de actores externos. No encontramos diferencias significativas en las modalidades de trabajo de ambas cámaras, ya sea en lo referido al diseño de los staff personales, las funciones que cumplen los equipos o la asistencia técnica que la institución brinda a sus miembros, bancadas partidarias o comisiones.
Al iniciar sus trabajos en el otoño de 1996, el Programa de Modernización Parlamentaria realizó una encuesta a los legisladores que constató la existencia de una demanda efectiva de asesoramiento. Sobre ese supuesto trabajó el subgrupo liderado por el Dr. Romeo Pérez Antón, el cual formuló una muy sobria propuesta de sistema institucional de asesoramiento. Proponía crear una oficina con unos pocos expertos encargados de articular los recursos disponibles (internos y externos, partidarios e institucionales) a partir del flujo de demandas de los propios parlamentarios. La propuesta fue rechazada (ni siquiera fue considerada seriamente) y el Parlamento siguió su camino haciendo un uso darwinista del conjunto de recursos disponibles.
Mediante el ensayo y el error, los miembros de las sucesivas legislaturas asumieron el rol de articular diversas fuentes de asesoramiento, potenciando instrumentos y descartando otros sin construir un relato que describiera con claridad cómo los parlamentarios se asesoran. Tampoco realizaron un balance ni se formularon alternativas tendientes a potenciar el trabajo. Tal vez, los cambios más relevantes fueron exógenos gracias a la mejora de la oferta académica de distintas instituciones del país y la incorporación de tecnología realizada por el propio Poder Legislativo.
En términos generales, el actual sistema de asesoramiento parece encontrarse en un punto de equilibrio. Todos los entrevistados presentaron algún tipo de comentario negativo, queja o molestia,26 pero el costo de reformarlo parece ser percibido como mayor al de seguir trabajando en las actuales condiciones. La idea de innovar, introducir reformas o crear nuevos escenarios de asesoramiento despierta incertidumbre y en muchos casos, desconfianza. La idea de contar con asesores con autonomía para liderar investigaciones y tomar decisiones relativas a las consultas externas, es percibida por algunos entrevistados más como un problema que como una solución. En los hechos, la modalidad alcanzada, donde el propio legislador funge como articulador de recursos internos y externos, funciona en forma aceptable, sobre todo si se toma como parámetro la propia opinión de los legisladores.
La encuesta a los legisladores del Departamento de Ciencia Política preguntó a los legisladores cómo calificaría los recursos para producir políticas públicas. El Gráfico 5 muestra que los niveles de satisfacción son altos pues crecieron desde un 54% en 2007 a un 56% en 2013 y a un 66% en 2018. En cambio, la disconformidad bajó desde un 13% en 2007 a un 8% en 2013 y sólo a un 5% en 2018.
En las entrevistas realizadas para este trabajo, se consultó a los legisladores acerca de las razones por las cuales una amplia mayoría se encuentra satisfecha con los recursos disponibles para legislar. En algunos casos no se obtuvieron explicaciones convincentes tal vez porque el sistema no ha variado sustantivamente en el último cuarto de siglo y porque tampoco ha existido una reflexión sobre el tema durante ese largo tiempo. Entre quienes ensayaron algún tipo de respuesta encontramos diversos tipos de argumentos. El más interesante es el que sostiene que la excesiva rotación legislativa impide la formación de un masa crítica que juzgue adecuadamente la situación. Esto es consistente con las tasas de reelección que muestra el Parlamento (apenas superior al 50%) y el descenso del número de legisladores experimentados en las últimas legislaturas. Sin embargo, ese argumento pierde relevancia cuando se observa que los partidos políticos se hacen cargo de transferir conocimientos a los legisladores novatos y que ellos tampoco han opinado como tales sobre la necesidad de realizar modificaciones.
La encuesta también indagó sobre las razones de la insatisfacción, repreguntando a los legisladores que respondieron que los recursos son regulares, malos o muy malos. El Gráfico 6 muestra que la demanda de capital físico (computadoras, amueblamiento, etc.) se mantiene más o menos constante a lo largo del tiempo (barras con tonos amarillos), en tanto la demanda por recursos humanos calificados tiende a reducirse con el paso del tiempo (barras naranjas y rojas). Estos datos están en línea con algunos testimonios recabados que sostienen que las oficinas de trabajo de los diputados son pequeñas y anticuadas. De todos modos, los resultados de esta pregunta deben tomarse con cuidado porque como se ha dicho, el grupo de insatisfechos viene decreciendo legislatura tras legislatura.
En suma, no hay dudas de que el parlamentario típico uruguayo es un buscador de asesoramiento que satisface sus necesidades haciendo un uso extremo de los recursos disponibles. Utiliza las partidas presupuestales y los pases en comisión para diseñar un staff personal que se ajuste a sus objetivos. Se vincula con centros partidarios e instituciones externas de diversa índole, promueve la invitación de expertos a comisiones, etc. Hemos visto que los legisladores se asesoran regularmente en diversas materias como la economía, las políticas sociales, las relaciones internacionales, etc., lo cual indica que, de una forma u otra, alcanzan el objetivo de sentirse asesorados. Las estrategias son múltiples y dependen de cuán exigidos se encuentren por su labor cotidiana.
Llegados a este punto debemos tener presente que las prácticas y modalidades de asesoramiento que despliegan los legisladores uruguayos, dependen principalmente de las metas personales y que ellas están modeladas por el lugar que ocupa su partido en el escenario político, la circunscripción por la que el legislador es electo y los compromisos que asume en la estructura parlamentaria (trabajo en comisiones). Mientras los parlamentarios oficialistas tienen el deber de impulsar la agenda del gobierno y limitar las acciones de la oposición, los parlamentarios opositores controlan la administración y presentan alternativas a las políticas del Poder Ejecutivo. A su vez, los senadores y diputados por Montevideo están más orientados a la agenda política nacional en tanto los diputados del interior están muy atentos a la agenda política departamental y local. La actuación en una o varias comisiones demanda un conocimiento especializado para el cual el diputado o senador necesitará apoyo. Esos roles y objetivos modelan las prioridades y determinan los tipos de asesoramiento diferenciado que hemos encontrado en este estudio.
4. Algunas recomendaciones
Como se ha dicho, el sistema está en equilibrio pero aún así entendemos que su funcionamiento y resultados pueden ser perfectibles. Colomer (2001) enseña que el cambio institucional puede ser fomentado mediante el aprendizaje acumulativo a partir de pequeñas innovaciones en las prácticas así como por la imitación o contagio de los cambios procesados en otras comunidades donde las instituciones alternativas han producido efectos deseables. Asimismo, los riesgos de que los efectos del cambio institucional no sean los esperados, pueden reducirse mediante la introducción de acuerdos y garantías paralelas entre los actores relevantes durante el proceso de reforma. Por último, los riesgos y temores del cambio institucional también pueden reducirse mediante la aplicación de reformas parciales e incrementales en lugar de revisiones completas de los sistemas que se deseen reformar.
Atentos a los eventuales temores y desconfianzas que cualquier cambio pueda ocasionar, proponemos aquí cuatro enmiendas en cada uno de los niveles analizados, que podrían mejorar el desempeño del Parlamento. Las propuestas no suponen reformas drásticas ni tampoco grandes erogaciones para las arcas de la institución.
4.1. Oficina del legislador: Estatuto de funcionamiento del staff
En la actualidad, aproximadamente 500 personas trabajan en los equipos personales de los parlamentarios. Allí está el personal contratado, los funcionarios en comisión, muchos legisladores suplentes y un número difícil de estimar de voluntarios. Pese a que los staff están diseñados de acuerdo a las metas y responsabilidades de cada parlamentario, sería deseable que este enorme contingente de personas adquiera un orden y organización, tal cual sucede en otros congresos. La idea sería mejorar la eficiencia de funcionamiento de los staff y al mismo tiempo ganar en transparencia pública. Para ello, las cámaras deberían aprobar un reglamento que obligue a los parlamentarios a designar a su personal de acuerdo a los criterios establecidos. En el seno de cada staff de oficina deberían haber diferentes funciones diferenciadas por perfiles específicos y el personal debería ser inscripto siguiendo esos cánones. Algunos ejemplos podrían ser:
Jefe de staff. Encargado de dirigir el trabajo general de la oficina (distribuir funciones, asignar tareas especificas, etc.), así como de cumplir con otras funciones relevantes (evaluar los resultados políticos de diversas propuestas legislativas y analizar peticiones de los electores).
Asesor legislativo. Encargado de supervisar el calendario legislativo, elaborar informes sobre las diversas propuestas que ingresan al plenario o a las comisiones que integra el parlamentario. También puede encargarse de la vinculación en estos temas con otras oficinas y de solicitar opiniones y dictámenes externos.
Asesor en comunicación. En cargado de la comunicaciones entre el parlamentario y los electores y el público en general. Esta labor exige el cultivo de la relación con los medios de comunicación y la definición de estrategias para promover los puntos de vista del parlamentario sobre sobre cuestiones específicas.
Asesor en territorio. Encargado de organizar el trabajo en el distrito lo cual supone atender las solicitudes de los electores, preparar respuestas, elaborar estrategias para la resolución de los problemas presentados por los electores, etc.
Secretario administrativo. Encargado de la labor administrativa de la oficina. Programador de la agenda del parlamentario, lo cual implica hacer un uso racionalizado del tiempo (citas, reuniones, viajes, participación en eventos y recorridas por el distrito).
4.2. Comisiones: Asesores en las comisiones de la Cámara de Representantes
Como se ha dicho arriba, el Reglamento de la Cámara de Senadores permite que cada senador participe en las comisiones acompañado por un asesor. Esta decisión tiene múltiples ventajas. Otorga seguridad a los legisladores que no tienen formación en ciertos temas, permite el encuentro entre asesores, incrementa el potencial de la comisión como organismo, etc. Por esta razón, sería deseable que esta medida se extienda a la Cámara de Representantes lo cual podría realizarse con una pequeña enmienda al artículo 133 del Reglamento.
4.3. Bancadas: Asesoramiento de las bancadas partidarias
En este trabajo hemos destacado tres experiencias de asesoramiento en las bancadas parlamentarias de los tres principales partidos. Entendemos que este ha sido un terreno poco explorado en el caso uruguayo que cuenta con un potencial enorme para la mejora de la calidad del trabajo parlamentario. Una posibilidad podría ser crear por resolución en cada cámara la figura del staff de bancada que podría ser integrado de diferentes formas (con personal exclusivo, con personal de las oficinas o en forma combinada) y solventado por distintas vías (funcionarios en comisión o creación de una partida presupuestal para la contratación de técnicos). Otra posibilidad podría ser contar con un jefe de staff de bancada, contratado con una partida similar a la administrativa, que convoque a miembros de los staff de oficinas de acuerdo a las exigencias de la agenda legislativa. Esta opción sería más flexible y más fácil de implementar. El jefe de staff de bancada podría también encargarse de la articulación con la oferta de asesoramiento externo no partidaria (universidades, centros privados de investigación, etc.). En tal sentido, también podría pensarse en la creación de un fondo para convenios permanentes de asesoramiento externo para las bancadas partidarias que podrían ser monitoreados por los jefes de staff de las bancadas.
4.4. Asesoramiento institucional: Control de calidad de los proyectos de ley
El Parlamento podría desarrollar un sistema de control básico de calidad legislativa. Nos referimos a un mecanismo de evaluación de la estructura de los proyectos en arreglo a los estándares mínimos de técnica legislativa, previo a su presentación en sala. Para eso, debería definirse un procedimiento preceptivo y el fortalecimiento de alguna de las oficinas especializadas de cada una de las cámaras (por ejemplo, Asesoría Técnica en Cámara de Representantes y Estudios Legislativos en Cámara de Senadores). Pensamos en una intervención técnica e imparcial que se concentre en la lógica y estructura del proyecto y no en los aspectos sustantivos. Para abatir desconfianzas, podría definirse que participen en esas oficinas abogados partidarios designados por las bancadas. Entendemos que esta medida aumentaría la eficiencia del proceso legislativo porque permitiría corregir problemas que habitualmente terminan siendo detectados en el trabajo de las comisiones y que son tratados con una perspectiva partidaria. La reconversión de las oficinas exigirá la redefinición de su tamaño, los roles y perfiles de los funcionarios y los objetivos estratégicos a desarrollar. El sistema de calidad legislativa también debería opinar sobre los proyectos que envía el Poder Ejecutivo.
Notas
* Primer documento de la serie “La máquina de aprender: Debates sobre la evolución democrática en Uruguay” , proyecto impulsado por el Programa Regional Partidos Políticos y Democracia en América Latina de la Fundación Konrad Adenauer
[1] Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.
[2] La sesión de la Cámara de Senadores del 2 de octubre de 1996 ofrece un interesante debate donde se expresan con claridad los prejuicios, dudas y cuestionamientos de los senadores al trabajo del Programa. En esa sesión fue creada una Comisión Especial de Reestructura desde donde se monitoreó el Programa y posteriormente se le dio clausura. La mayor parte de las recomendaciones nunca se pusieron en práctica. Ver: https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/19961002S0047_SSN5759970.html#pagina301
[3] “…la experiencia a nivel internacional proyecta una línea de diferenciación de formas de asesoramiento con relación a tres esquemas binarios: 1. Asesoramiento institucional (aquel conformado por técnicos en régimen de servicio directo con los diversos órganos parlamentarios) y asesoramiento partidario (aquel en que el asesor comparte con el decisor la adhesión o pertenencia a un mismo partido político); 2. Asesoramiento interno (a través del que se presta asistencia técnica en el cumplimiento de una relación funcionarial, ya sea en términos de incorporación al Poder Legislativo o a una bancada) y asesoramiento externo (proveniente de técnicos que no mantienen vínculos directos de corte político o funcional con el Parlamento o con los sectores parlamentarios y sus partidos); 3. Asesoramiento permanente (aquel proveniente de una relación estable, derivada de fórmulas diversas como convenios, adscripciones, becas, etcétera, entre el asesor y el ámbito parlamentario que asesora) y asesoramiento ocasional (a través del que se recurre en función del problema abordado a la asistencia puntual de especialistas en la materia)”. Propuesta de Sistema de Asesoramiento Parlamentario. Programa de Modernización Parlamentaria. FAS-BID-PNUD. Tomado de Caetano (2004).
[4] Esto no implica una libre disponibilidad de los técnicos ministeriales para el asesoramiento de la agenda particular de los legisladores oficialistas. Para ese fin, estos legisladores contarán con los recursos suministrados por el Parlamento y estarán en igualdad de condiciones que los legisladores de la oposición.
[5] El concepto de equilibrio es tomado de la teoría de juegos y refiere al conjunto de interacciones donde la estrategia de cada jugador es la mejor respuesta a la estrategia que realiza el otro (equilibrio de Nash). Ver (Miller y Moe 1986).
[6] Programa de Estudios Parlamentarios. Convenio entre el Poder Legislativo y el Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. En la tercera sección se amplía esta información.
[7] Se realizaron 18 entrevistas calificadas a senadores, diputados, asesores y jerarcas parlamentarios entre los meses de setiembre y octubre de 2021. En promedio los encuentros tuvieron una duración de 40 minutos y se le garantizó a todos los entrevistados absoluta reserva sobre sus opiniones.
[8] Pregunta 41. “¿Cuántas personas trabajan en su equipo?”. Encuesta a los Legisladores. Olas 2007, 2013 y 2018. DCP-FCS-UdelaR.
[9] La existencia de una forma única de financiamiento es a su vez consistente con el diseño del Parlamento uruguayo. Siguiendo a Lijphart (1999) encontramos que se trata de un bicameralismo congruente (casi no hay diferenciación de funciones) y simétrico (ambas cámaras se eligen con el mismo sistema electoral proporcional).
[10] Para el Senado, ver https://admin.parlamento.gub.uy/admin/linkId?LinkId=502,503&Inline=CSS; para la Cámara de Representantes, ver http://www.diputados.gub.uy/docs/Remuneraciones/Remuneracion-de-Representantes-Partidas.pdf
[11] Las nominas fueron descargadas el 22 de setiembre de 2021. Para la Cámara de Senadores, puede consultarse en https://parlamento.gub.uy/pases-en-comision. Para la Cámara de Representantes, puede consultarse en http://www.diputados.gub.uy/data/docs/PASES.pdf
[12] Solo pudimos obtener la nómina de pases en comisión de la Cámara de Representantes correspondiente a la 48º Legislatura (2015-2020). El Senado nunca publicó esa información en la web.
[13] Un solo funcionario en comisión de la Cámara de Representantes cambió de partido entre la 48º y 49º Legislatura (del Partido Colorado a Cabildo Abierto).
[14] Algunos de los entrevistados señalaron que muchos funcionarios en comisión han sido parte de su equipo desde larga data, incluso antes de haber ganado su banca. Esto significa que hay un personal que se mueve junto al político a lo largo de su carrera mediante la modalidad del pase en comisión, lo cual tiene múltiples implicancias y que poco conocemos. Muchos de esos funcionarios terminan desarrollando un tipo de especialización política que no se enseña en ningún centro de formación y que los vuelve útiles y valorados en sus entornos.
[15] Uno de los legisladores oficialistas entrevistados reconoció que cada vez tiene una duda, levanta el teléfono y encuentra una gran receptividad en los ministerios, particularmente los que conducen miembros de su partido.
[16] Los entrevistados pidieron absoluta reserva sobre sus opiniones en este tema. Personalmente creo en que se trata de algunos pocos casos que no dudo en considerar como desvío en la aplicación de la norma.
[17] Pregunta 29. “Si tuviera que definir las dos funciones principales de su equipo de trabajo: ¿cuáles serían?”. Respuesta asistida. Encuesta a los Legisladores. Olas 2007, 2013 y 2018. DCP-FCS-UdelaR
[18] En 2007, los parlamentarios dedicaban 21 horas semanales y el staff 30 horas. En 2013, esas cifras se ubicaron en 16 y 25 horas respectivamente. Preguntas 20 y 21. Encuesta a los Legisladores. Olas 2007, 2013 y 2018. DCP-FCS-UdelaR.
[19] Pregunta 019. “De las instituciones listadas abajo: ¿Con qué frecuencia acude al asesoramiento de…” Encuesta a los Legisladores. Olas 2007, 2013 y 2018. DCP-FCS-UdelaR.
[20] Pregunta 018: “En el marco de sus funciones como legislador: ¿Con qué frecuencia recurre al asesoramiento de especialistas en distintas áreas de política pública?”. Respuesta asistida. Encuesta a los Legisladores. Olas 2007, 2013 y 2018. DCP-FCS-UdelaR.
[21] Al respecto, ver “Esfuerzo parlamentario: Senadores”, Programa de Estudios Parlamentarios del Departamento de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. https://parlamentodata.com/2019/03/04/esfuerzo-parlamentario-los-senadores/
[22] Para la Cámara de Representantes, ver http://www.diputados.gub.uy/docs/reglamento14.pdf; para la Cámara de Senadores, ver https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/S2018120806-007929768.pdf
[23] En la Cámara de Representantes existe la figura del Prosecretario como colaborador del Secretario. El articulo 124 del Reglamento afirma que “Las Secretarías y Prosecretarías serán desempeñadas por los funcionarios correspondientes”. El Reglamento de la Cámara de Senadores no hace alusión alguna al cargo de Secretario de Comisión.
[24] Pongamos como ejemplo el tratamiento del proyecto de ley de Promoción y Regulación del Teletrabajo presentado por la senadora Carmen Sanguinetti (Partido Colorado). La comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social del Senado comenzó su tratamiento el 9 de julio de 2020 con una exposición de la mencionada senadora. En la reunión del 3 de setiembre fueron invitadas las autoridades de la Cámara de Comercio y Servicios, la Cámara de Industrias y el PIT-CNT. En la reunión del 10 de setiembre fueron invitadas las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Ministro, Subsecretario, Directora General de Secretaría, Director Nacional de Empleo y Asesores en Derecho Laboral). En la siguiente reunión del 1º de octubre participaron las autoridades de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información (CUTI), del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Enseñanza Privada (SINTEP) y del Sindicato de Funcionarios Policiales de Montevideo-Uruguay (SIFPOM-U). El 8 de octubre la comisión recibió a las autoridades de la Cámara Uruguaya de Telecomunicaciones las cuales hicieron sugerencias sobre los artículos 1º, 3º, 7º, 10 y 11. Finalmente, el 15 de octubre la comisión aprobó por unanimidad el proyecto y el 20, lo aprobó el plenario de la cámara con el voto de todos los partidos. En julio de 2021, el proyecto sería modificado en la Cámara de Representantes, luego de un largo trabajo de la Comisión de Legislación del Trabajo y Seguridad Social, donde participaran los actores mencionados anteriormente y otros especialmente invitados como el Instituto de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Facultad de Derecho de la UdelaR y la Asociación de Inspectores del Trabajo de Uruguay. El 10 de agosto fueron aceptadas las enmiendas en el Senado y diez días después, el Poder Ejecutivo promulgaría la ley (Nº 19.978). Ver https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha-asunto/145860/tramite
[25] GLIN es una red creada por el Congreso de Estados Unidos con el fin de compartir información sobre la legislación sancionada en todos los países del mundo.
[26] “Normas presupuestales de la Cámara de Representantes 1985-2020”. Documento interno de la Cámara de Representantes.
[27] Las críticas más frecuentes sobre el trabajo cotidiano refieren a la situación locativa de las oficinas de los diputados. Al contar con oficinas pequeñas con pocas comodidades, los miembros del staff tienen severas dificultades para trabajar en ese ámbito. Algunas quejas refieren a la relación de asimetría respecto al Poder Ejecutivo o la formación de cuellos de botella en el Senado en virtud del trabajo en múltiples comisiones.
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