El Parlamento en el año de la pandemia

La aparición del coronavirus en el mundo impuso desafíos cruciales a los poderes legislativos. En muchas democracias, los parlamentos dejaron de sesionar por varias semanas y sólo retomaron sus funciones mediante la introducción de nuevas tecnologías no siempre eficientes. En otros casos, los parlamentos perdieron espacio ante el avance de poderes ejecutivos con vocación dominante. Los estudios recientes sobre estos problemas muestran que la pandemia ha erosionado fundamentalmente dos dimensiones del trabajo parlamentario: la deliberación legislativa y la capacidad de control sobre el gobierno. La revista The Theory and Practice of Legislation (v. 8, n. 1–2) publicó en mayo de 2020 un dossier sobre cómo el funcionamiento de los Parlamentos del varios países (Francia, Reino Unido, EEUU, Canadá, Hungría, Ghana, Australia, etc.) se vio afectado. La revista e-Legis publicará próximamente un dossier de similares características sobre Brasil y algunos países de la región.

El presente informe analiza el desempeño del Parlamento de Uruguay durante el año de la pandemia. La información fue tomada del Sistema de Información Parlamentaria del Poder Legislativo y estandarizada de acuerdo a los criterios de adoptados por el Programa de Estudios Parlamentarios. El informe cubre el período período 01/03/2020 – 31/12/2020 y está dividido en tres secciones: Funcionamiento, Legislación y Supervisión del gobierno. En cada sección se comparan los datos del período con los de las últimas tres legislaturas (años 2005, 2010 y 2015) a los efectos de contar con parámetros de evaluación objetivos que respalden las conclusiones.

En líneas generales puede decirse que la actividad del Parlamento estuvo caracterizada por el accionar de una mayoría parlamentaria estable, compuesta por los legisladores del Partido Nacional (PN), Partido Colorado (PC), Cabildo Abierto (CA), Partido Independiente (PI) y Partido de la Gente (PG), a los que se sumó puntualmente el diputado del Partido Ecologista Radical Intransigente (PERI). Esta mayoría funcionó en forma coordinada en ambas cámaras, controlando sin mayores dificultades el poder de agenda del Parlamento (capacidad de determinar qué asuntos se tratan y bajo qué condiciones).

Funcionamiento del Poder Legislativo.

Durante 2020 se realizaron 118 sesiones de plenarios: 45 en la Cámara de Senadores, 64 de la Cámara de Representantes y 9 de la Asamblea General. Pese a la emergencia de la pandemia el número de reuniones de los plenarios fue casi similar al observado en la legislatura anterior (124), pero bastante inferior al observado en 2005 y 2010 (178 y 146 respectivamente).

Pese a que los plenarios funcionaron normalmente, el ritmo de reuniones de las comisiones permanentes y especiales se vio afectado por las precauciones sanitarias que la institución debió adoptar. Durante los meses de marzo y abril, muchas sesiones fueron canceladas y varios proyectos de ley fueron tratados directamente en el plenario sin un dictamen específico de una comisión como lo indican los reglamentos de las cámaras. Al retraso de esos primeros meses se sumó el tratamiento de la Ley de Urgente Consideración de más de 500 artículos presentado por el gobierno a mediados de abril. En esa ocasión, las dos cámaras crearon comisiones especiales de más de veinte miembros que trabajaron en sesiones diarias y que afectó el funcionamiento de las comisiones permanentes y del plenario del Senado en particular. En 2020 se realizaron 559 reuniones de comisiones, cifra muy inferior a la observada en las anteriores tres legislaturas (882 en 2005; 735 en 2010; 712 en 2015).

En el Senado, las comisiones más activas fueron la integrada de Presupuesto con Hacienda (44 sesiones) y la Especial para el tratamiento de la LUC (34). Las comisiones permanentes más activas fueron la de Asuntos Laborales y Seguridad Social (15), Constitución y Legislación (15), Asuntos Internacionales (14) y Asuntos Administrativos (14). En la Cámara de Representantes las comisiones más activas fueron Legislación del Trabajo (30), Salud Pública (24) e Industria (19).

En términos comparados, el funcionamiento del Parlamento uruguayo -analizado a partir de estas dos sencillas dimensiones- fue muy bueno. El control de la pandemia durante la mayor parte del año permitió que la institución no debiera recurrir a metodologías de trabajo a distancia. Los organismos principales (plenarios y comisiones) sesionaron y cumplieron con sus cometidos fundamentales, pese a que la información procesada arroja evidencia de que el año 2020 fue sin dudas atípico.

Producción Legislativa

Durante 2020 se presentaron en el Parlamento un total de 286 proyectos de ley. Esta cifra es sensiblemente inferior a la observada en las tres legislaturas anteriores (437 en 2005, 399 en 2010 y 451 en 2015). El 37% (106) de los proyectos fueron enviados por el Poder Ejecutivo (PE) y el 63% (180) por los legisladores. En este último grupo, el PN presentó 55 proyectos (31% ); el FA, 45 (25%); el PC, 31 (17%); y CA 16 (8%).

En términos comparados, la caída en la presentación de proyectos es bastante similar en ambos poderes. Es probable que el empaquetamiento de decenas de leyes -que recogían las cuestiones fundamentales del programa del nuevo gobierno- en la Ley de Urgente Consideración (ley ómnibus), haya influido en el descenso de la proactividad del PE respecto a las tres legislaturas anteriores. En el caso del Poder Legislativo (PL) pueden haberse combinado dos factores. Por un lado, las dificultades de los partidos para asumir los nuevos roles que la ciudadanía les asignó. El partido que anteriormente gobernaba ahora es oposición y los partidos que antes eran oposición ahora gobiernan. Este intercambio de roles puede haber afectado las lógicas de trabajo y la definición de estrategias. Por otra parte, la pandemia pudo haber limitado la natural vocación de los legisladores a escribir proyectos. Un escenario donde la lucha contra el coronavirus era en el asunto público dominante, pudo haber limitado e intimidado la presentación de iniciativas a veces no tan relevantes para la política nacional.

No obstante, el bajo desempeño en la presentación de proyectos contrasta con el importante nivel de producción legislativa registrada en 2020. En total, fueron sancionadas 75 leyes, 62 iniciadas por el PE (82%) y 13 iniciadas por los legisladores (18%). Estos datos confirman que el PE apoyado en una mayoría en las cámaras, sigue siendo el principal legislador del sistema político uruguayo. En términos comparados, el número de leyes de 2020 es el segundo más alto desde 2005.

Un volumen inferior de proyectos del PE combinado con un alto nivel de aprobación legislativa genera un aumento inusitado de la tasa de efectividad legislativa del gobierno (TELPE). Este cálculo se realiza dividiendo las iniciativas transformadas en ley entre el total de proyectos enviados. Al cierre de 2020, la TELPE se ubicó en 58%, guarismo muy superior al observado en las anteriores legislaturas (36% en 2005, 31% en 2010 y 28% en 2015).

El factor principal que explica la eficacia del PE es sin duda la existencia de una mayoría legislativa (de coalición) que apoya al gobierno, controla el poder de agenda de ambas cámaras y privilegia las iniciativas del gobierno. Este era uno de los desafíos principales que tenía el gobierno de coalición y los datos procesados parecen confirmar que lo ha resuelto en forma excelente. Las entrevistas realizadas para este informe confirman que los partidos de gobierno funcionaron en forma coordinada en ambas cámaras, con coordinadores de bancada en contacto permanente y con reuniones plenarias donde saldaron diferencias (sobre todo en la discusión de la LUC y el Presupuesto Nacional).

De las 75 leyes, hay por lo menos una decena que podrían ser catalogadas como de gran importancia para la marcha del gobierno: Ley de Urgente Consideración; Presupuesto Nacional; Modificación del Régimen de Residencia Fiscal; Creación del Fondo Covid-19; Prórroga de las Elecciones Departamentales; Reglamentación del Artículo 38 de la Constitución; etc. En promedio, cada ley tardó 53 días en ser sancionada. Este guarismo es el más bajo de las últimas legislaturas: en 2010 había sido de 70 días, en 2005 de 104 días y en 2015 de 106 días. La celeridad promedio responde básicamente a la forma en cómo trabajó el Parlamento durante los primeros meses de la pandemia, cuando se aprobaron más de una decena de leyes relativas a la crisis sanitaria en menos de 10 días.

Del total de leyes, sólo 7 fueron votadas con el rechazo en general del Frente Amplio (FA). El dato confirma algo ya observado en los últimos veinte años: las diferencias sustantivas en la producción parlamentaria remiten a cuestiones distributivas y en general, no representan una proporción mayor al 10% de las decisiones.

Supervisión del Gobierno

La supervisión parlamentaria del gobierno se desarrolla en Uruguay a través de tres dispositivos constitucionales: el llamado a sala de ministros (interpelaciones), los pedidos de informes de los legisladores (preguntas escritas) y las comisiones investigadoras. Los reglamentos de ambas cámaras disponen de dos mecanismos adicionales: el llamado de ministros a comisiones (no obligatorio para los jerarcas) y los llamados a sala de ministros en régimen de comisión general (tampoco obligatorio). Este último mecanismo se distingue de las interpelaciones por el hecho de que la cámara convocante no toma una decisión final (satisfacción o no) sobre las respuestas brindadas por el ministro.

En 2020 se realizó una única interpelación a cuatro ministros del gobierno (Arbeleche, Heber, Paganini y Moreira) a cargo del diputado Eduardo Lust de Cabildo Abierto (CA), partido miembro de la coalición de gobierno. La interpelación estuvo centrado en preguntas sobre decisiones adoptadas por la anterior administración por lo que el evento tuvo un carácter sui generis, dado que los jerarcas no eran los responsables de las políticas públicas que se estaban cuestionando. Por tanto, la oposición no activó este mecanismo ni los llamados a sala en régimen de comisión general durante el primer año de la legislatura. Esta realidad contrasta radicalmente con lo observado en las anteriores legislaturas: en 2005, 4 interpelaciones y un llamado en régimen de comisión general; en 2010, una interpelación y 4 llamados; y 2015, 5 interpelaciones y 4 llamados. Tal disonancia puede explicarse precisamente por el impacto de la pandemia y las reiteradas convocatorias del gobierno -y aceptadas por la oposición- a trabajar en forma unida para enfrentar la crisis.

El hecho de que no haya habido interpelaciones ni llamados a sala en régimen de comisión general, no supuso ausencia de supervisión sobre el gobierno. Por el contrario, la información presentada muestra un recurrente uso de otros dispositivos. En 2020, se produjeron 102 comparecencias (acordadas voluntariamente) de ministros a las comisiones, 52 en la Cámara de Representantes y 51 en el Senado. El número de visitas de los ministros es muy superior al observado en 2015 (81) y algo inferior al de 2010 (120) y 2005 (111). Los ministros más convocados fueron Carlos Uriarte (MGAP) en 13 ocasiones; Javier García (MDN) en 12; Pablo Mieres (MTSS) en 10 y Azucena Arbeleche (MEF) y Luis A. Heber (MTOP), en 9.

Otro dispositivo ampliamente utilizado fue el pedido de informes. En total, fueron cursados 857 pedidos de informes, 697 firmados por los diputados y 160 por los senadores. Del total de pedidos de informes, un 15% estaban vinculados a la crisis del coronavirus.

El volumen total de pedidos de informes es el mayor de las últimas cuatro legislaturas (en 2005, 477; en 2010, 341; y en 2015, 600) y estuvo impulsado por el alto número de pedidos de informes presentados por legisladores de los partidos de gobierno que estaban, en general, orientados a indagar asuntos vinculados con las pasadas administraciones.

El alto número de pedidos de informes no fue obstáculo para que los ministerios y las agencias del gobierno respondieran a buen ritmo. En 2020, el Parlamento recibió respuestas al 52% de las solicitudes (445) lo cual constituye la tasa de respuestas más alta de las últimas cuatro legislaturas (48% en 2005; 35% en 2010 y 42% en 2015).

Desde 1985, los partidos de la oposición han monopolizado el uso de este recurso de fiscalización, con tasas de participación superiores al 80% de los pedidos cursados. Sin embargo, este año el FA presentó el 52% en tanto los partidos de gobierno el 48%. En la coalición de gobierno lidera el ranking de pedidos de informes el PC con 142, seguido por CA con 96; el PN (91) y el PG con 52. Las respuestas cursadas por los ministerios presentan poco sesgo partidario, algo ya observado en legislaturas anteriores. El FA recibió respuestas a un 56% de sus pedidos, el PC recibió un 39%; CA un 43%, el PN un 60% y el PG un 71%.

Los ministerios más consultados fueron el de Salud Pública (MSP) con 106 pedidos de informes; el de Desarrollo Social (MIDES) con 103; el de Educación y Cultura (MEC) con 77; el de Economía y Finanzas (MEF) con 70; y el de Industria, Energía y Minería (MIEM) con 69. Los que brindaron mayores proporciones de respuestas fueron el Ministerio de Relaciones Exteriores (80%), la Oficina de Servicio Civil (79%), el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (70%), el MSP (70%), el MEF (67%) y el Ministerio de Defensa Nacional (62%). Por debajo de la media se encuentran el MIDES (50%), el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (49%), el MIEM (48%), la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (44%), el MEC (42%) y el Ministerio de Turismo (33%).

El ranking de legisladores en materia de pedidos de informes lo encabeza en el Senado, Charles Carrera (FA) con 59, seguido de Sandra Lazo (FA) con 33, Liliam Kechichian (FA) con 32 y Amanda Della Ventura (FA) con 30. El senador de la coalición de gobierno con más pedidos de informes fue Raúl Lozano (CA) con 23. En la Cámara de Representantes, el ranking lo encabeza Daniel Peña (PG) con 52, seguido por Felipe Schipani (PC) y Lucía Echeverry (FA) con 45, Daniel Caggiani con 36 y Gerardo Núñez con 31. Un 86% de los pedidos de informes fueron individuales y un 14% colectivos, destacándose entre estos los 39 enviados por el FA con la firma de todos sus senadores.

Montevideo, 25 de febrero de 2020.

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