El jefe de campaña del Frente Amplio, Yamandú Orsi, dijo que en 2002 la coalición de gobierno de colorados y nacionalistas se quebró y desde entonces, quedó el PC gobernando solo. Sus palabras fueron: “la última vez que la oposición firmó un acuerdo de coalición, terminó en un “escándalo”. “El día que Batlle precisó una mano sacaron los cuadros de los ministerios y se borraron” (1).
El entonces vicepresidente, Luis Hierro López le respondió rápidamente diciendo que el PN siguió apoyando al PC en el Parlamento. En su interpretación, el PN habría abandonado el gabinete pero continuó colaborando con el partido de gobierno hasta el fin del mandato. Sus palabras fueron: “La situación de 2002 fue extraordinaria desde el punto de vista político, económico y financiero. En una circunstancia extraordinaria el Partido Nacional entendió conveniente retirar ministros pero mantuvo la representación parlamentaria”, y adelantó que fue “testigo del compromiso patriótico que los legisladores (del Partido Nacional) mantuvieron hasta el último día de la legislatura” (2).
¿Qué fue lo que efectivamente ocurrió en los años 2003 y 2004?
Nuestras investigaciones sugieren que el Presidente Jorge Batlle gobernó con el apoyo minoritario de su partido, aplicando estrategias eficientes que evitaron graves derrotas en el Parlamento. El Partido Nacional cooperó con el Presidente otorgando votos decisivos para la aprobación de casi dos decenas de leyes y sobre todo, contribuyendo a no formar quórum en algunos de sus principales organismos (3).
En la etapa posterior a la salida del Partido Nacional del gabinete (octubre de 2002), el gobierno optó por negociar con los partidos en el Parlamento. El encargado de liderar esa función fue el ministro de Economía, Alejandro Atchugarry. En sus palabras: “con un gobierno en minoría, el procedimiento fue compartir información, colectivizar los razonamientos que sustentaban las decisiones, con flexibilidad para incorporar los puntos de vista de los otros partidos. Así, el país controló la inflación y el tipo de cambio, cumplió sus obligaciones, y mejoró los incentivos a la producción…“ (4). Atchugarry visitó con frecuencia las comisiones parlamentarias que trataban los proyectos de ley que permitirían la salida de la crisis, aceptando sugerencias y cambios promovidos por legisladores de los otros partidos. Su desempeño, típico de un ministro parlamentarista, contrastó con el bajo perfil cultivado por el Presidente de la República durante ese período, que prefirió concentrarse en el seguimiento de las gestiones en torno a la ayuda internacional y el canje de deuda. La popularidad de Batlle estaba por el piso pero la actitud de Atchugarry le devolvió el crédito al gobierno.
La salida de Atchugarry del Ministerio de Economía, en agosto de 2003, obligó al gobierno a modificar su estrategia. Las principales metas legislativas para salir de la crisis se habían cumplido y el gobierno tenía por delante otros desafíos. Frente a la posibilidad de que el Parlamento aprobara leyes que no fueran de su agrado, el gobierno utilizó primero la amenaza y más tarde, la aplicación del veto presidencial. En los últimos 17 meses de gobierno se vetaron más leyes (11, de las cuales 4 fueron vetos totales) que en los 43 meses anteriores (7 leyes). En términos comparados, los vetos aplicados por Jorge Batlle solo son superados por los del Presidente Lacalle durante sus dos años finales de gobierno y por los del Presidente Sanguinetti entre 1988 y 1990.
El gobierno de Jorge Batlle también desarrolló una cuidadosa estrategia para evitar la modificación de la política presupuestaria en el Parlamento. En los años 2003 y 2004, envío proyectos de Rendición de Cuentas con artículo único y gasto cero. Bajo estas condiciones, el Parlamento no podía modificar rubros ni aumentar el nivel del gasto público, en un país que vivía una emergencia social. Si los legisladores dejaban vencer el plazo constitucional previsto para su aprobación del proyecto, ganaba el gobierno pues el gasto se mantendría inalterado. Si lo votaban en contra, también ganaba el gobierno con idéntico resultado. En ambos casos, la Cámara de Representantes los votó negativamente (5).
Finalmente, el gobierno recurrió a la clásica estrategia de no formar quórum en las sesiones y comisiones consideradas peligrosas para sus intereses. Para ello contó con la complicidad de una parte de los legisladores del Partido Nacional. Este fenómeno se agudizó en el último año de gobierno. El diputado Washington Abdala afirmó:
“…desde hace varias sesiones venimos constando dificultades para formar quórum y eso me preocupa, no sé como lo tomará el cuerpo pero esta situación se está volviendo insostenible…”.
El diputado Rúben Díaz dijo en el plenario:
“…en la Cámara no hay un problema de asistencia; pero sí hay un problema con la asistencia de los diputados colorados y blancos. Esa es la verdad. Y si no, fíjense ustedes quiénes estamos en sala. Además, no se les retiene ni cuando participan en el debate; hablan y se van corriendo…”.
El diputado del FA, Guillermo Chifflet sostuvo:
“…en la Comisión de Derechos Humanos, desde hace bastante tiempo solo tenemos quórum para deliberar porque asistimos otro diputado del Frente Amplio y quien habla; si bien somos cuatro integrantes, excepcionalmente concurren los legisladores colorados y nacionalistas…”.
El diputado Ernesto Agazzi (FA) ilustró la situación concreta de esa sesión:
“…cuando se inició el debate, conté los legisladores en sala y había 49. Pocas veces este año hubo quórum con esa cantidad. El 67% era del Frente Amplio, el 18% del Partido Colorado y el 14% del Partido Nacional; no digo esto como un mérito, sino como una simple constatación…” (6).
La producción legislativa de los años 2003 y 2004 no fue modesta, pero en términos cualitativos puede ser considerada como legislación de escasa importancia. Se ratificaron muchos convenios y tratados internacionales y se aprobó mucha legislación de carácter administrativo (por ejemplo, denominación de centros educativos, hospitales, rutas, etc.). En total, fueron aprobadas 256 leyes, de las cuales 135 tenían la firma del gobierno. Eso indica, que el Ejecutivo y los legisladores se repartieron la iniciativa de la legislación sancionada (52% y 48% respectivamente), cuando en condiciones normales esa distribución tiende a ser de 2/3 y 1/3 (7).
De las leyes que el gobierno logró aprobar, sólo 18 fueron votadas únicamente por legisladores colorados y nacionalistas y con la oposición de los frenteamplistas. El resto de la legislación se aprobó por unanimidad o con el voto negativo de un sólo legislador.
Por todo esto, era de esperar que las tasas de eficacia legislativa del Poder Ejecutivo se estancaran durante esos años. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la evolución de la eficacia se frena cuando el gobierno pierde la mayoría que brindaba la coalición (durante los últimos dos años, oscila entre 66% y 68%). El segundo gráfico muestra la evolución del mismo indicador en la legislatura siguiente, donde el gobierno (del FA) contó todo el tiempo con una mayoría legislativa (pasa del 65% al 74% y luego al 76%).
Finalmente, observemos qué ocurrió con las votaciones de los partidos en el plenario. Hemos optado por mostrar comportamientos en el Senado, cámara que por su tamaño pequeño permite identificar fácilmente las preferencias de los legisladores. La tabla 1 muestra un resumen de los resultados de 50 votaciones sobre proyectos de ley de relevancia política (para ello, utilizamos la prensa de la época). La información está ordenada según los dos períodos determinados por la ruptura de la coalición e incluye las tasas de derrotas sufridas por cada partido en la cámara. Por tasas de derrotas (roll-rates) entendemos la proporción de votaciones donde un partido cae derrotado en el plenario (ver números subrayados).
Como podrá observarse, el Partido Colorado nunca cae derrotado como tampoco el Partido Nacional. El Frente Amplio es derrotado con mayor frecuencia cuando había coalición mayoritaria (60% de las votaciones) pero reduce ese resultado cuando l Presidente Batlle quedó en minoría (13%). Esto indica que el gobierno se vio obligado a negociar su agenda con mayor amplitud durante la segunda parte del mandato.
Por tanto, el apoyo del Partido Nacional al gobierno durante los años 2003 y 2004 puede observarse en dos aspectos estratégicos. Por un lado, otorgó el voto decisivo para la aprobación de casi dos decenas de leyes. Por otro, colaboró en la no formación de quórums en sesiones de comisiones y del plenario que pudiesen ser complicadas para el gobierno. Ni fue tan patriótico, ni se desentendió.
Notas
(1) Ver El Observador, 01/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/frente-amplio-apela-al-susto-de-la-ciudadania-y-recuerda-que-paso-con-la-coalicion-de-1999-20191031203944
(2) Ver El Observador, 02/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/hierro-lopez-responde-a-orsi-por-coalicion-del-99-la-situacion-historica-fue-contraria-a-lo-que-plantea–2019112145317
(3) Texto basado en Daniel Chasquetti (2013). “Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay: Examining the Legislative Consequences of Government Formation”. Journal of Politics in Latin America, Vol. 5-1, pp. 67 – 94, 2013.
(4) Citado por Romeo Pérez Antón (2011). “Presidencialismo – Parlamentarismo: un debate inconcluso”, en Irazábal, Federico y Pablo Mieres (eds.), Reforma Política en Uruguay. Debates y Alternativas. Montevideo: Fundación Konrad Adenauer – Universidad Católica de Uruguay.
(5) El proyecto de Rendición de Cuentas 2002 fue presentado el 01/07/2003 y enviado a la Comisión integrada de Presupuestos y Hacienda de la Cámara de Representantes. Luego de 16 sesiones, el 14 de agosto de 2003, la Comisión rechazó el proyecto por 12 votos en 18 presentes. El tratamiento en el plenario contó con la presentación de cuatro informes en minoría, uno por cada partido, y el rechazo contó con el voto de 50 diputados en 76 presentes.
El proyecto de Rendición de Cuentas 2003 fue presentado el 07/07/2004 y derivado igualmente a la misma Comisión integrada. Tras 5 sesiones, el proyecto fue votado negativamente por los 10 diputados de la oposición, pues los legisladores del gobierno decidieron no participar de esa instancia. Cuatro días después, el proyecto fue tratado en sala con la presentación de tres informes en minoría de los partidos de la oposición. Los legisladores de gobierno tampoco ingresaron al plenario y la votación arrojó un rechazo de 42 diputados en 45 presentes.
(6) Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. N° 3209. Poder Legislativo. Disponible en http://www0.parlamento.gub.uy/sesiones/AccesoSesiones.asp?Url=/sesiones/diarios/camara/html/20040608d0028.htm (último acceso 14-12-2011, 18:15 hrs.)
(7) Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan A. Moraes (2014). El Parlamento bajo la Lupa. Montevideo: Poder Legislativo.