El Parlamento de la Alternancia: examen de la 49º Legislatura

El resultado de las elecciones nacionales de 2019 determinó el triunfo del principal candidato de la oposición luego de tres gobiernos consecutivos del Frente Amplio. La alternancia, sin embargo, no generó cambios dramáticos en la composición del Parlamento. Las novedades principales fueron la disminución del tamaño del Frente Amplio (perdió 3 senadores y 8 diputados) y la emergencia de Cabildo Abierto (3 senadores y 11 diputados). Los partidos tradicionales mantuvieron básicamente su representación ya que mientras el PN perdió dos diputados pero se quedó con el premio de la vicepresidencia, el PC mantuvo el mismo número de bancas en ambas cámaras. El Partido Independiente perdió dos de sus tres bancas, la Unidad Popular perdió su banca y dos nuevos partidos conquistaron una banca en la cámara baja, el Partido de la Gente y el Partido Intransigente Ecologista Radical.

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Nota: PERI (color naranja), Partido Independiente (violeta) y Partido de la Gente (color verde claro) con una banca cada uno.

El surgimiento de un nuevo partido y la reducción del tamaño del Frente Amplio, generaron un aumento de la fragmentación del sistema de partidos. Para confirmar esta apreciación utilizamos el  número efectivo de partidos del sistema. La aplicación de este índice en la esfera parlamentaria facilita la comprensión del tipo de desafíos que debe enfrentar un gobierno a la hora de impulsar decisiones legislativas.

El gráfico 3 muestra la evolución del número efectivo de partidos en cada una de las cámaras desde 1943 a la fecha. Como podrá apreciarse, el nivel de fragmentación parlamentaria (3,31 en el Senado y 3,26 en la cámara baja) se asemeja al observado en 1990, cuando el Partido Colorado perdió 5 senadores y 11 diputados y surgió el Nuevo Espacio como desprendimiento del Frente Amplio, con 2 senadores y 9 diputados. Para enfrentar ese escenario fragmentado, el entonces presidente, Luis Lacalle Herrera, negoció un gabinete de coalición que incluyó cuatro ministros del Partido Colorado.

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Número Efectivo de Partidos en el Parlamento (1943-2020)

La formación de una coalición de partidos en la segunda vuelta, le permitió a Luis Lacalle Pou presentar una perspectiva de gobernabilidad creíble y eficiente para abordar un escenario fragmentado como el que se describe. Los partidos de la coalición reúnen en conjunto el 58%  del Senado y el 56% de la cámara baja. Ahora, el desafío que Lacalle Pou deberá sortear es el de hacer funcionar la coalición en la arena parlamentaria. Para ello, se requieren importantes niveles de coordinación entre las bancadas (son tres en el Senado y cinco en Diputados) así como establecer mecanismos fluidos de negociación y toma de decisiones en el gabinete que garanticen la disciplina parlamentaria de los legisladores oficialistas. Cox & McCubbins denominan a ese proceso de ensamble parlamentario como “creación de un cartel legislativo”, donde los miembros del partido o coalición mayoritaria delegan parte de su poder en una autoridad central a cambio de recompensas como posiciones en la estructura del partido o en las cámaras, el apoyo a la búsqueda de la reelección o el libre uso de los bienes colectivos que el emprendimiento produzca (llámese, éxitos del gobierno). Una vez constituido el acuerdo, el cartel legislativo tomará el control del poder de agenda en el legislativo, o sea, la capacidad de determinar cuáles asuntos serán tratados y cuáles no.

Cabe destacar que una distribución congruente de las carteras del gabinete como la que hizo Lacalle Pou, contribuye a la formación de un cartel legislativo. La asignación de los ministerios de acuerdo al al peso legislativo de cada socio de la coalición, constituye una condición para que los miembros se sientan satisfechos. Si reciben tantos ministerios como votos aportan en el Parlamento estarán más predispuestos a colaborar con el emprendimiento colectivo. El Índice de Congruencia del Gabinete de Amorín Neto (1998) permite evaluar el grado de justicia con que se asignan los ministerios. El cuadro 1 muestra los valores del índice para todos los gobiernos formados bajo la Constitución de 1967. El cálculo fue realizado tomando como unidad base a las fracciones partidaria lo cual permite la comparación entre gobiernos con diferentes formatos (de partido o de coalición). Como podrá observarse, el gabinete de Lacalle Pou es de los más congruentes de la serie pues su valor se aproxima a 1 (máxima congruencia).

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Nota: Elaboración en base a Chasquetti, Daniel (2013). Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay. Journal of Politics in Latin America. Vol. 5-1

Por tanto, los pasos dados por el gobierno electo parecen ir en la dirección correcta. Sin embargo, todavía existen dudas respecto a cómo funcionará efectivamente la coalición en el nivel legislativo y sobre todo, cuánto tiempo durará. No está demás señalar que algunas coaliciones de gobierno no funcionaron como cárteles legislativos (por ejemplo, la de Lacalle Herrera) y que en general, las coaliciones en Uruguay suelen romperse antes de completar el período de gobierno.

Tasas de reelección.

La literatura especializada sostiene que cuanto mayor es la proporción de legisladores reelectos, más experimentados serán sus miembros y más eficiente será la labor parlamentaria. Nelson Polsby (1968), un autor clásico de los estudios legislativos, ha utilizado a este indicador como la primera característica (boundaries) para determinar el nivel de institucionalización de una asamblea legislativa. En Uruguay, las tasas de reelección legislativa siempre han sido moderadas pues no alcanzan los niveles extremos del Congreso de los Estados Unidos, pero se distancian de los casos donde las posiciones legislativas no son tan apetecidas, como por ejemplo Argentina.

Los gráficos 4 y 5 muestran la evolución de la proporción de buscadores de reelección junto a las tasas de éxito en esa tarea para cada una de las cámaras .

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Nota: En ambos gráficos, las tasas de reelección están calculadas sobre el total de miembros de la cámara. La base del cálculo son los legisladores que asumen el 15 de febrero del primer año de la legislatura.

Como podrá apreciarse, en 2019 algo más de 7 de cada 10 legisladores compitieron por la reelección. La tasa de éxito se mantuvo estable en la Cámara de Representantes (49% en las últimas tres elecciones) pero cayó nueve puntos en la Cámara de Senadores.  Los estudios previos señalan que la reelección en Uruguay depende de la performance electoral del partido del legislador y sobre todo, del resultado que consigue su fracción. Cuando aumentan los niveles de volatilidad electoral inter e intrapartidaria, la tasa de reelección disminuye.

La elección de octubre mostró un aumento de la volatilidad (pasó de 4% en 2014 a 12% en 2019), fenómeno que se explica básicamente por el declive electoral del Frente Amplio (pasa de 48% a 39%) y la aparición de un nuevo partido relevante (Cabildo obtuvo el 11% del voto). En ese marco, los legisladores que buscaban ser reelectos tuvieron menos probabilidades para alcanzar su objetivo. El gráfico 6 discrimina las tasas de reelección según partido y cámara.

Tasa de reelección

Allí puede verse que el PN presenta tasas de reelección altas y el PC bajas. En el Senado (barras rojas) se observa una tasa de reelección muy baja del Frente Amplio (25%) pues de los 16 senadores electos en 2014, 7 no compitieron (Agazzi, Almagro, Carámbula, De León, Sendic, Daniel Martínez y Daniela Payssé) y de los 9 que sí lo hicieron, 5 quedaron por el camino (Patricia Ayala, Mónica Xavier, Constanza Moreira, Rafael Michelini y Marcos Otheguy). En el PC influyó dramáticamente la salida del líder Bordaberry y la desaparición de Vamos Uruguay. La creación de un nuevo sector -Ciudadanos-, en torno a la figura de Ernesto Talvi, provocó un aumento de la volatilidad interna y por ende, una caída en las tasas de reelección partidaria.

Legisladores nuevos.

El nuevo parlamento muestra un 59% de miembros con experiencia parlamentaria. Un 47% son legisladores reelectos de la anterior legislatura y un 12% son legisladores que ya habían actuado  en anteriores legislaturas como titulares (Argimon, Botana, Kechichián, Charles Carrera, Enciso, Julio Sanguinetti, Enrique Rubio, Dardo Sánchez, Osorio y Lazo) o como suplentes (Carmen Asiaín, Gianoli, Estévez, Perrone, Viera y Ferreira). Por tanto, la tasa de renovación real (legisladores absolutamente nuevos) se ubica en 41%.

El cuadro 2 muestra la distribución de los 51 legisladores novatos por partidos. Como podrá observarse, todos los partidos, salvo el PI y el PG, cuentan con legisladores nuevos. Entre los partidos mayores del sistema, el que más renovó fue el Partido Colorado con un 47% de nuevos legisladores (Talvi, Alvear, Cervini, Melazzi, Moreno, Schipani, Roselló y Zubía), lo cual es consistente con el análisis de las tasas de reelección. El Frente Amplio le sigue en proporción de renovación (35%) pero lidera el ranking en números absolutos de nuevos legisladores (19 en total): Bergara, Cosse, Dellaventura, Olesker, Antonini, Cairo, Etcheverry, Irigoín, Lorenzo, Mesa, Otero, Tinaglini, Tucci, Aita, Mato, Olivera, Gehrard, Olmos y Álvaro Lima. El Partido Nacional es tercero en proporción de renovación con 11 nuevos legisladores (27%): Blas, Colman, De Mattos, Dos Santos, Echeverría, Morel, Radiccioni, Juan M. Rodríguez,  Satori, Viana y Viviano.

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Nota: Tasa de renovación calculada sobre las bancas de senadores y diputados que obtuvo cada partido en octubre de 2019

De dónde vienen.

Resulta interesante saber si los legisladores nuevos ocuparon otras posiciones políticas previas y si no lo hicieron, cuál es su proveniencia. Del total de 52 nuevos legisladores, 28 ocuparon cargos políticos de diversa índole (54%): 4 fueron ministros (Bergara, Cosse,  Olesker y Ana Olivera); 14 fueron ediles (Aita, Alvear, Antonini, Cairo, Dellaventura, Lorenzo y Tucci por el Frente Amplio; Blas, Colman, De Mattos, Irene Moreira -ahora en Cabildo-, Radiccioni y Viviano por el Partido Nacional; y Cervini por el Partido Colorado); 3 fueron alcaldes (Irigoin, Morel y Otero); 2, concejalas de Montevideo (Capillera y Pérez, ambas de Cabildo); 4 directores departamentales (Dos Santos y Echeverría del PN y Tinaglini y Lucía Etcheverry del FA) y 1 asesor letrado de la Corte Electoral (Schipani).

Entre los 24 restantes nuevos legisladores hay algunos que han desempeñado cargos importantes en el Estado que no son ni electivos ni de designación discrecional: Manini era Comandante en Jefe del Ejército; Domenech era escribano de Presidencia de la República y Zubía, Fiscal de la Nación. Hay 3 nuevos legisladores que se definen como dirigentes partidarios (Gustavo Olmos, FA-NFR; Nicolás Mesa, FA-MPP; Juan Martín Rodríguez, PN-71; y María Eugenia Rosello, PC-Ciudadanos) y otros 3 que se definen como militantes sociales (Daniel Gehrard, FA-PVP; Verónica Matto, FA-1001; y Álvaro Lima, FA-Salto). Por su parte, Ernesto Talvi (PC) era director de CERES; Juan Carlos Moreno (PN) presidente de la Federación Rural de Paysandú; y Pablo Viana (PN), jefe de campaña de Juan Sartori. Otros 4 han participado de campañas electorales o movimientos sociales (Juan Sartori, PN; César Vega, PERI; Martín Melazzi, PC; y Eduardo Lust, CA) y 7 se declaran sin experiencia política, todos diputados de Cabildo Abierto: Albernaz, Caballero, Cal, Camargo, Solís Echeverría, Sodano y Testa.

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Reelección y experiencia parlamentaria

La renovación parlamentaria cuenta con dos motores. El primero es el retiro de la vida pública, por decisión personal, de muchos legisladores de larga trayectoria o de edad avanzada. El segundo es el fracaso de los legisladores en la búsqueda de la reelección. La renovación parlamentaria suele ser bien ponderada por medios de comunicación, analistas y sectores de la ciudadanía molestos o críticos con los resultados del gobierno y del conjunto del sistema político. Esos juicios normalmente pasan por alto que el fenómeno presenta un lado negativo vinculado con el trabajo concreto que realizan los parlamentarios. Cuando se produce la salida de muchos legisladores experimentados, la labor del cuerpo colectivo inevitablemente se resiente, porque la generación de reemplazos supone un costo que en términos generales podríamos medirlo en tiempo, pero que en términos sustantivos, implica una sucesión de eventos típicamente parlamentarios como son las sesiones, las negociaciones, los debates, etc.

El pasado año, el Programa de Estudios Parlamentarios publicó un estudio sobre el esfuerzo parlamentario de los senadores en base a seis dimensiones: asistencia, legislación, uso de la palabra en el plenario, exposiciones y contralor del Poder Ejecutivo. El cuadro 3 muestra el ranking de los primeros 25 senadores evaluados con información relativa a si había asumido como titular el 15 de febrero de 2015, si compitió por la reelección en octubre de 2019, si tuvo éxito en ese emprendimiento y si se mantendrá en la cámara a partir del 1º de marzo de 2019.

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El cuadro muestra una situación preocupante: solo 3 de los 25 senadores -Lucía Topolansky, Charles Carrera y Carlos Camy- estarán presentes en el Senado a partir del 1º de marzo de 2019. Obsérvese que cinco senadores fueron reelectos pero pasarán a desempeñar funciones en el Poder Ejecutivo a partir del 1º de marzo: Álvaro Delgado, Luis Alberto Heber, Javier García, Jorge Larrañaga y Luis Lacalle Pou, quien naturalmente optó por la Presidencia de la República. La salida de Larrañaga permitirá el ingreso de su suplente, Carlos Camy, senador no reelecto.  A su vez, 10 senadores compitieron por la reelección pero no tuvieron éxito (los del Frente Amplio fueron mencionados en el anterior apartado), otros 7 no compitieron por diferentes razones (Pedro Bordaberry, Ruben Martínez Huelmo, Ernesto Agazzi, Ivonne Passada, Marcos Carámbula, Daniel Garín y Leonardo De León) y la senadora Daniela Payssé había fallecido el 21/12/2018.

Este escenario ilustra acerca de un deterioro de las fortalezas políticas del Senado porque los miembros más productivos de la anterior legislatura no estarán presentes en la actual. Es cierto que el estudio sobre el esfuerzo parlamentario no evaluó a los senadores electos de 2014 que habían pasado al Poder Ejecutivo (Astori y Bonomi) y que en este Senado estarán presentes otros senadores experimentados que retornan al Parlamento como Sanguinetti, Kechichián o Rubio. Estos datos dejan bastante en claro  que un buen desempeño parlamentario no garantiza la reelección pues los propios partidos y sectores no cuentan con estrategias de protección para aquellos miembros más dedicados a la labor parlamentaria. Esta es una contradicción difícil de explicar si se parte del supuesto de que el Parlamento es el ámbito natural donde residen los partidos.

Links relacionados:

Características de los miembros de la 49º Legislatura

El sistema de comisiones en cada cámara

La presidencia de las cámaras

Características de los miembros de la 49º Legislatura

Si comparamos los atributos de los miembros de la nueva legislatura con los de la anterior, encontraremos algunos cambios relevantes y algunas llamativas continuidades.  El siguiente gráfico radial compara cinco atributos del Parlamento, de los cuales dos cambian de forma importante (proporción de legisladores del Frente Amplio y experiencia legislativa) y tres mantienen rasgos bastante similares en ambas legislaturas (proporción de mujeres, edad promedio y formación terciaria).

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Como se señaló antes, la principal alteración reside en la composición partidaria de las cámaras. La bancada del Frente Amplio será algo más pequeña, la de los partidos tradicionales prácticamente igual, surge un cuarto partido relevante (Cabildo) y tres partidos menores (PI, PG y PERI).  La segunda diferencia importante respecto a la legislatura anterior es el nivel de experiencia de los legisladores. El gráfico radial mostraba que el promedio general desciende de 65 a 53 meses. El cuadro 5 muestra que la caída ha sido brusca en ambas cámaras y en los tres grandes partidos. Se destacan el caso de los diputados y senadores del Partido Colorado y el de los senadores del Frente Amplio (121 a 86 meses). El PN presenta un aumento del nivel de experiencia en el Senado pero ello es relativo, pues cuando el 1º de marzo, los senadores Heber, Larrañaga y Javier García pasen a ocupar cargos ministeriales, el promedio descenderá a 114 meses. Por tanto, la caída es generalizada y alcanza a todos los partidos del sistema.

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Nota: “Todos” indica los valores promedios para los 99 diputados y los 31 senadores.

El gráfico radial mostraba que los otros tres atributos se modifican menos (proporción de mujeres, edad y educación terciaria) pero su apertura según cámara y partido permite ver algunos fenómenos interesantes. El cuadro 6 compara la proporción de mujeres legisladoras entre la pasada y la actual legislatura, mostrando una leve mejora en la Cámara de Representantes y un salto importante en el Senado. Esos avances están asentados en la decisión del Frente Amplio de confeccionar listas paritarias al Parlamento. Obsérvese que este partido avanza 7 puntos porcentuales en ambas cámaras. La otra cara de la moneda son los partidos tradicionales. El Partido Nacional empeoró dramáticamente su representación femenina en la cámara baja pero la mejoró 7 puntos en el Senado. El Partido Colorado bajó a la mitad la proporción de mujeres en la cámara baja y la perdió en el Senado (no hay mujeres coloradas). Por tanto, pese a que los promedios generales para todo el Parlamento mostraban una alteración menor (las mujeres pasan del 20% al 22%), cuando se abren estos datos se puede constatar que la mejora relativa en la representación de mujeres en el Parlamento obedece a la voluntad política expresada por el Frente Amplio.

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El gráfico radial mostraba que los promedios de edad para las dos legislaturas eran prácticamente iguales (53 en 2015, 52 en 2020). El cuadro 7 muestra que esa igualdad encubre un envejecimiento del Senado (58 a 62 años) y un leve rejuvenecimiento de la Cámara de Representantes (52 a 50 años). Los tres grandes partidos acompañan estos movimientos inversos, aunque el rejuvenecimiento de los diputados del FA y el envejecimiento de los senadores del PN, son un poco más pronunciados que el promedio general.

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El primer gráfico mostraba que en ambas legislaturas el 50% de los legisladores contaba con un título terciario. Sin embargo, esa situación no es homogénea ni por cámaras ni por partidos. Los diputados ahora son un poco más formados (pasan del 45% al 48%) en tanto los senadores lo son menos (pasan de un 65% a un 50%). Mientras el FA presenta valores muy similares en ambas legislaturas, los partidos tradicionales presentan una importante caída en la cámara alta y una sustantiva mejora entre los diputados.

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Cómo fueron los últimos dos años de gobierno de Jorge Batlle en el Parlamento

El jefe de campaña del Frente Amplio, Yamandú Orsi, dijo que en 2002 la coalición de gobierno de colorados y nacionalistas se quebró y desde entonces, quedó el PC gobernando solo. Sus palabras fueron: “la última vez que la oposición firmó un acuerdo de coalición, terminó en un “escándalo”. “El día que Batlle precisó una mano sacaron los cuadros de los ministerios y se borraron” (1).

El entonces vicepresidente, Luis Hierro López le respondió rápidamente diciendo que el PN siguió apoyando al PC en el Parlamento. En su interpretación, el PN habría abandonado el gabinete pero continuó colaborando con el partido de gobierno hasta el fin del mandato. Sus palabras fueron: “La situación de 2002 fue extraordinaria desde el punto de vista político, económico y financiero. En una circunstancia extraordinaria el Partido Nacional entendió conveniente retirar ministros pero mantuvo la representación parlamentaria”, y adelantó que fue “testigo del compromiso patriótico que los legisladores (del Partido Nacional) mantuvieron hasta el último día de la legislatura” (2).

¿Qué fue lo que efectivamente ocurrió en los años 2003 y 2004?

Nuestras investigaciones sugieren que el Presidente Jorge Batlle gobernó con el apoyo minoritario de su partido, aplicando estrategias eficientes que evitaron graves derrotas en el Parlamento. El Partido Nacional cooperó con el Presidente otorgando votos decisivos para la aprobación de casi dos decenas de leyes y sobre todo, contribuyendo a no formar quórum en algunos de sus principales organismos (3).

En la etapa posterior a la salida del Partido Nacional del gabinete (octubre de 2002), el gobierno optó por negociar con los partidos en el Parlamento. El encargado de liderar esa función fue el ministro de Economía, Alejandro Atchugarry. En sus palabras: “con un gobierno en minoría, el procedimiento fue compartir información, colectivizar los razonamientos que sustentaban las decisiones, con flexibilidad para incorporar los puntos de vista de los otros partidos.  Así, el país controló la inflación y el tipo de cambio, cumplió sus obligaciones, y mejoró los incentivos a la producción…“ (4). Atchugarry visitó con frecuencia las comisiones parlamentarias que trataban los proyectos de ley que permitirían la salida de la crisis, aceptando sugerencias y cambios promovidos por legisladores de los otros partidos. Su desempeño, típico de un ministro parlamentarista, contrastó con el bajo perfil cultivado por el Presidente de la República durante ese período, que prefirió concentrarse en el seguimiento de las gestiones en torno a la ayuda internacional y el canje de deuda. La popularidad de Batlle estaba por el piso pero la actitud de Atchugarry le devolvió el crédito al gobierno.

La salida de Atchugarry del Ministerio de Economía, en agosto de 2003, obligó al gobierno a modificar su estrategia. Las principales metas legislativas para salir de la crisis se habían cumplido y el gobierno tenía por delante otros desafíos. Frente a la posibilidad de que el Parlamento aprobara leyes que no fueran de su agrado, el gobierno utilizó primero la amenaza y más tarde, la aplicación del veto presidencial. En los últimos 17 meses de gobierno se vetaron más leyes (11, de las cuales 4 fueron vetos totales) que en los 43 meses anteriores (7 leyes). En términos comparados, los vetos aplicados por Jorge Batlle solo son superados por los del Presidente Lacalle durante sus dos años finales de gobierno y por los del Presidente Sanguinetti entre 1988 y 1990.

El gobierno de Jorge Batlle también desarrolló una cuidadosa estrategia para evitar la modificación de la política presupuestaria en el Parlamento. En los años 2003 y 2004, envío proyectos de Rendición de Cuentas con artículo único y gasto cero. Bajo estas condiciones, el Parlamento no podía modificar rubros ni aumentar el nivel del gasto público, en un país que vivía una emergencia social. Si los legisladores dejaban vencer el plazo constitucional previsto para su aprobación del proyecto, ganaba el gobierno pues el gasto se mantendría inalterado. Si lo votaban en contra, también ganaba el gobierno con idéntico resultado. En ambos casos, la Cámara de Representantes los votó negativamente (5).

Finalmente, el gobierno recurrió a la clásica estrategia de no formar quórum en las sesiones y comisiones consideradas peligrosas para sus intereses. Para ello contó con la complicidad de una parte de los legisladores del Partido Nacional. Este fenómeno se agudizó en el último año de gobierno.   El diputado Washington Abdala afirmó:

“…desde hace varias sesiones venimos constando dificultades para formar quórum y eso me preocupa, no sé como lo tomará el cuerpo pero esta situación se está volviendo insostenible…”. 

El diputado Rúben Díaz dijo en el plenario:

“…en la Cámara no hay un problema de asistencia; pero sí hay un problema con la asistencia de los diputados colorados y blancos. Esa es la verdad. Y si no, fíjense ustedes quiénes estamos en sala. Además, no se les retiene ni cuando participan en el debate; hablan y se van corriendo…”.

El diputado del FA, Guillermo Chifflet sostuvo:

“…en la Comisión de Derechos Humanos, desde hace bastante tiempo solo tenemos quórum para deliberar porque asistimos otro diputado del Frente Amplio y quien habla; si bien somos cuatro integrantes, excepcionalmente concurren los legisladores colorados y nacionalistas…”.

El diputado Ernesto Agazzi (FA) ilustró la situación concreta de esa sesión:

“…cuando se inició el debate, conté los legisladores en sala y había 49. Pocas veces este año hubo quórum con esa cantidad. El 67% era del Frente Amplio, el 18% del Partido Colorado y el 14% del Partido Nacional; no digo esto como un mérito, sino como una simple constatación…” (6).

La producción legislativa de los años 2003 y 2004 no fue modesta, pero en términos cualitativos puede ser considerada como legislación de escasa importancia. Se ratificaron muchos convenios y tratados internacionales y se aprobó mucha legislación de carácter administrativo (por ejemplo, denominación de centros educativos, hospitales, rutas, etc.). En total, fueron aprobadas 256 leyes, de las cuales 135 tenían la firma del gobierno. Eso indica, que el Ejecutivo y los legisladores se repartieron la iniciativa de la legislación sancionada (52% y 48% respectivamente), cuando en condiciones normales esa distribución tiende a ser de 2/3 y 1/3 (7).

De las leyes que el gobierno logró aprobar, sólo 18 fueron votadas únicamente por legisladores colorados y nacionalistas y con la oposición de los frenteamplistas. El resto de la legislación se aprobó por unanimidad o con el voto negativo de un sólo legislador.

Por todo esto, era de esperar que las tasas de eficacia legislativa del Poder Ejecutivo se estancaran durante esos años. Como puede observarse en el siguiente gráfico, la evolución de la eficacia se frena cuando el gobierno pierde la mayoría que brindaba la coalición (durante los últimos dos años, oscila entre 66% y 68%). El segundo gráfico muestra la evolución del mismo indicador en la legislatura siguiente, donde el gobierno (del FA) contó todo el tiempo con una mayoría legislativa (pasa del 65% al 74% y luego al 76%).

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Tasa de Efectividad Legislativa del Poder Ejecutivo (TELPE). La tasa se calcula dividiendo en cada mes, el total de leyes sancionadas iniciadas por el PE sobre el total de proyectos presentados por esta rama del gobierno. Los gráficos ilustran la evolución de la TELPE en las 45º Legislatura (2000-2005) y 46º Legislatura (2005-2010)

 

Finalmente, observemos qué ocurrió con las votaciones de los partidos en el plenario. Hemos optado por mostrar comportamientos en el Senado, cámara que por su tamaño pequeño permite identificar fácilmente las preferencias de los legisladores. La tabla 1 muestra un resumen de los resultados de 50 votaciones sobre proyectos de ley de relevancia política (para ello, utilizamos la prensa de la época). La información está ordenada según los dos períodos determinados por la ruptura de la coalición e incluye  las tasas de derrotas sufridas por cada partido en la cámara. Por tasas de derrotas (roll-rates) entendemos la proporción de votaciones donde un partido cae derrotado en el plenario (ver números subrayados).

Como podrá observarse, el Partido Colorado nunca cae derrotado como tampoco el Partido Nacional. El Frente Amplio es derrotado con mayor frecuencia cuando había coalición mayoritaria (60% de las votaciones) pero reduce ese resultado cuando l Presidente Batlle quedó en minoría (13%). Esto indica que el gobierno se vio obligado a negociar su agenda con mayor amplitud durante la segunda parte del mandato.

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Por tanto, el apoyo del Partido Nacional al gobierno durante los años 2003 y 2004 puede observarse en dos aspectos estratégicos. Por un lado, otorgó el voto decisivo para la aprobación de casi dos decenas de leyes. Por otro, colaboró en la no formación de quórums en sesiones de comisiones y del plenario que pudiesen ser complicadas para el gobierno. Ni fue tan patriótico, ni se desentendió.

 


Notas

(1) Ver El Observador, 01/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/frente-amplio-apela-al-susto-de-la-ciudadania-y-recuerda-que-paso-con-la-coalicion-de-1999-20191031203944

(2) Ver El Observador, 02/11/2019. Disponible en https://www.elobservador.com.uy/nota/hierro-lopez-responde-a-orsi-por-coalicion-del-99-la-situacion-historica-fue-contraria-a-lo-que-plantea–2019112145317

(3) Texto basado en Daniel Chasquetti (2013). “Cabinets and Legislative Cartels in Uruguay: Examining the Legislative Consequences of Government Formation”. Journal of Politics in Latin America, Vol. 5-1, pp. 67 – 94, 2013.

(4) Citado por Romeo Pérez Antón (2011). “Presidencialismo – Parlamentarismo: un debate inconcluso”, en Irazábal, Federico y Pablo Mieres (eds.), Reforma Política en Uruguay. Debates y Alternativas. Montevideo: Fundación Konrad Adenauer – Universidad Católica de Uruguay.

(5) El proyecto de Rendición de Cuentas 2002 fue presentado el 01/07/2003 y enviado a la Comisión integrada de Presupuestos y Hacienda de la Cámara de Representantes. Luego de 16 sesiones, el 14 de agosto de 2003, la Comisión rechazó el proyecto por 12 votos en 18 presentes. El tratamiento en el plenario contó con la presentación de cuatro informes en minoría, uno por cada partido, y el rechazo contó con el voto de 50 diputados en 76 presentes.
El proyecto de Rendición de Cuentas 2003 fue presentado el 07/07/2004 y derivado igualmente a la misma Comisión integrada. Tras 5 sesiones, el proyecto fue votado negativamente por los 10 diputados de la oposición, pues los legisladores del gobierno decidieron no participar de esa instancia. Cuatro días después, el proyecto fue tratado en sala con la presentación de tres informes en minoría de los partidos de la oposición. Los legisladores de gobierno tampoco ingresaron al plenario y la votación arrojó un rechazo de 42 diputados en 45 presentes.

(6) Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay. N° 3209. Poder Legislativo. Disponible en http://www0.parlamento.gub.uy/sesiones/AccesoSesiones.asp?Url=/sesiones/diarios/camara/html/20040608d0028.htm (último acceso 14-12-2011, 18:15 hrs.)

(7) Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan A. Moraes (2014). El Parlamento bajo la Lupa. Montevideo: Poder Legislativo.

Un año sin mayorías

El año 2017 mostró con claridad cuáles son las principales consecuencias de la pérdida de la mayoría legislativa en el Parlamento uruguayo. En octubre de 2016, el diputado Gonzalo Mujica anunció públicamente su alejamiento del partido de gobierno, lo cual provocó un cambio cualitativo en el proceso legislativo. Esta situación se extendió hasta el mes de setiembre de 2017 cuando Gonzalo Mujica, luego de intensas presiones, renunció a su banca y permitió que el Frente Amplio (FA) recuperara la mayoría perdida.

Recordemos que desde el año 2005, cuando Tabaré Vázquez accede por primera vez la Presidencia de la República, el FA contó con mayoría absoluta de miembros en ambas cámaras. Ese escenario garantizó a los sucesivos gobiernos altos niveles de eficacia parlamentaria (el 76% de los proyectos del Ejecutivo se convirtieron en ley) y un blindaje político para el accionar de sus ministros (el 100% de las 61 interpelaciones realizadas entre 2005 y 2016 culminaron con declaraciones de satisfacción por las respuestas de los ministros).

Datos duros

Los resultados en materia legislativa muestran que la 48° Legislatura (2015-17) ha sido menos productiva que las tres anteriores. Si bien en la presente legislatura se ha presentado un volumen de proyectos de ley algo superior a las dos anteriores (ver gráfico 1), el número de leyes sancionado resulta ser sensiblemente menor (ver gráfico 2). En el presente período se sancionó aproximadamente un 33% menos de leyes que en la legislatura anterior donde el FA contaba con una mayoría en ambas cámaras. Este hecho, sin dudas, representa un cambio sustantivo en los ritmos de productividad parlamentaria.

G1 & G2

El gráfico 3 permite apreciar ese fenómeno desglosado por año. Como podrá apreciarse, la productividad parlamentaria fue inferior a lo esperado ya desde el primer año de la legislatura. Si bien en el segundo año se observó una recuperación, en el tercero se aprueba un tercio menos de las leyes sancionadas en el mismo período en la legislatura previa (118 contra 176). Ese deterioro podría responder a los efectos de la pérdida de la mayoría. Sobre ello, nos extendemos en la siguiente nota…

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