El primer mes de la nueva Legislatura

En su primer mes de actividad, la nueva Legislatura se vio fuertemente afectada por el brote del corona virus. El Parlamento, en tanto órgano colectivo, debió adoptar medidas de distanciamiento social que complicaron su funcionamiento y composición. A esto se sumó el problema de su agenda de trabajo. Como bien sabemos, en la democracia presidencial uruguaya, el Poder Ejecutivo es un actor legislativo relevante, sobre todo cuando cuenta con el apoyo de mayorías legislativas. El nuevo gobierno del Presidente Lacalle Pou cuenta con un programa legitimado en la campaña electoral y con una coalición mayoritaria en ambas cámaras. La aparición del virus obligó a modificar drásticamente sus planes y prioridades al verse obligado a adoptar medidas urgentes que, en general, no exigieron soluciones legislativas. De esta forma, el Parlamento se vio privado de una de las fuente más importante de creación legislación como lo es el gobierno.

A su vez, en el Palacio Legislativo varias reuniones de las comisiones permanentes debieron ser canceladas, mientras los legisladores seniors solicitaban licencias preventivas para evitar el contagio. Cualquier otra crisis hubiera tenido al Parlamento como actor central del sistema político, pero bajo estas condiciones pareció transformarse en una institución casi marginal. Sin embargo, durante el mes de marzo existió actividad parlamentaria que puede ser analizada a la luz del escenario crítico. Este breve informe repasa la actividad legislativa, las acciones de supervisión, el funcionamiento del plenario de las cámaras y las comisiones, y compara la legislatura instalada con las anteriores cuatro.

Actividad Legislativa.

Entre el 15 de febrero y el 31 de marzo se presentaron 27 proyectos de ley y se retiraron de archivo otras 37 iniciativas pendientes. En total, el Parlamento recibió en marzo de 2020, un total de 64 proyectos, 17 originados en el Poder Ejecutivo y 47 en el Poder Legislativo. La distribución de proyectos entre las cámaras fue equitativa pese al desigual tamaño: mientras el Senado recibió 34 iniciativas; la Cámara de Representantes recibió 30.

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Si se considera la filiación partidaria de los nuevos proyectos firmados por los legisladores, puede observarse que el Partido Colorado (PC) fue el agrupamiento partidario que más iniciativas legislativas presentó (8). El Frente Amplio (FA) no propuso nuevos proyectos y concentró su estrategia en el desarchivo de 16 proyectos pendientes de la anterior legislatura. Entre ellos, hay 10 proyectos de ley escritos por bancada del MPP en mayo de 2019 relativos a la ética de la función pública(1). El PN desarchivó 11 proyectos, entre ellos, el de Telemedicina redactado por el presidente de la cámara, Martín Lema.

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Durante el mes de marzo fueron sancionadas 3 leyes y 10 proyectos recibieron al menos la sanción de una de las cámaras.  A la fecha de cierre del informe (01/04/2020), por lo menos tres proyectos contaban con doble sanción y estaban listas para que el Poder Ejecutivo los promulgue como ley. Las normas aprobadas fueron una prórroga al seguro de desempleo de los trabajadores de PILI S.A. (Nº 19.864), la autorización para la salida del velero-escuela Capitán Miranda (19.865) y un modificación a la ley de consumo problemático de bebidas alcohólicas (Nº 19.866).

Actividad de supervisión del gobierno.

En el mes de marzo no se produjeron convocatorias a sala de ministros ni participación de los mismos en comisiones. La ausencia de estas típicas prácticas responde a la política de distanciamiento social impulsada por el gobierno como forma de combate al corona virus. La única actividad de supervisión ejercida fue la solicitud de informes a los ministerios y entes autónomos, según los establecido en el artículo 118 de la Constitución.

En el mes de marzo, los legisladores solicitaron 49 pedidos de informe, 12 originados en el Senado (24%) y 37 en la cámara baja (76%). Ninguno de ellos ha sido respondido hasta ahora, pero se encuentran dentro del plazo previsto para la emisión de las respuestas. Los ministerios con más solicitudes fueron el MSP (12), el MEC (6) y el Ministerio del Interior (6). De los 49 pedidos de informes, 9 estuvieron centrados en el problema del coronavirus.

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El PN y el FA fueron los partidos que más solicitudes cursaron (19 y 18 respectivamente), seguidos por el PC (8), CA (2), PG (1) y PERI (1). El análisis del destino de los pedidos de informes permite determinar las preferencias de supervisión de cada partido.

Entre los partidos de la coalición de gobierno se observan conductas muy diferentes. El PN centró sus preguntas en el MEC (situación edilicia de varios centros educativos) y en el MSP (evolución de ciertas enfermedades y situación de centros hospitalarios del interior del país). Todos los pedidos de informe del PC fueron redactados por la diputada de Colonia, Nibia Reisch, y estuvieron concentrados en la gestión de diferentes aspectos de la gestión ministerial del anterior gobierno.

gráfico4.2

Por su parte, el FA orientó sus preguntas hacia el MDN (desempeño de ciertas funciones por parte de las Fuerzas Armadas), el MSP (test del corona virus y centros hospitalarios), el MTOP y el Ministerio del Interior. El PERI cursó un sólo pedidos de informes al MVOTMA.

gráfico4.1

Funcionamiento de las cámaras

Pese a las limitaciones que impuso el corona-virus, los plenarios de ambas cámaras sesionaron razonablemente bien. La Cámara de Senadores presidida por Beatriz Argimón, realizó 7 sesiones y la Cámara de Representantes, presidida por Martín Lema, realizó 8.

En el Senado, sólo 3 de las 15 comisiones permanentes realizaron reuniones (Defensa, Asuntos Laborales y Población); 8 planificaron sesiones pero debieron ser canceladas por la emergencia del virus; y sólo 4 no funcionaron (Asuntos Internacionales, Hacienda, Ganadería y Medio Ambiente). En la Cámara de Representantes sesionaron 14 de las 15 comisiones permanentes (sólo falta instalar la Comisión de Turismo) pero fueron canceladas 10 reuniones por el corona virus. También se ensayaron algunas iniciativas de reuniones virtuales según ha trascendido en la prensa, pero el Sistema de Información Parlamentaria no especifica cuántas se han realizado bajo esa modalidad (2).

Durante el mes de marzo, actuaron en el Senado los 31 legisladores titulares y 9 suplentes; y en la Cámara de Representantes, los 99 titulares y 15 suplentes. En la primera quincena, las licencias estuvieron motivadas por el inicio de la campaña electoral departamental (16 legisladores competirán por el cargo de Intendente). En la segunda quincena, las licencias estuvieron motivadas por el corona virus pues los legisladores cuya edad los ubica en el segmento de población de riesgo de contagio, optaron por recluirse en sus domicilios y dar paso a suplentes mas jóvenes (José Mujica, Lucía Topolansky, Eduardo Bonomi, Danilo Astori, Lilián Kechichián, Julio Sanguinetti, Sergio Abreu, entre otros).

La 49º Legislatura en términos comparados

Marzo de 2020 ha sido un mes de productividad media según se concluye de la comparación con las anteriores cuatro legislaturas. En materia de aprobación de leyes, la 49º Legislatura se ubica en el segundo lugar; en materia de presentación y desarchivo de proyectos, está tercera y en actividad de supervisión -evaluada como presentación de pedidos de informes- también queda tercera entre cinco. Por tanto, pese al corona virus y a las consecuencias que ha generado sobre su funcionamiento, parece claro que la actual legislatura ha realizado un estreno aceptable. En próximos informes, analizaremos cómo la crisis impacta sobre su desempeño durante los próximos meses.

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gráfico5.1
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sesiones


Notas:

* Todos los datos presentados en este informe son públicos y se encuentran disponibles en el Sistema de Información Parlamentaria del sitio web del Poder Legislativo.

(1) Ver https://www.elpais.com.uy/informacion/politica/leyes-impulsadas-mpp-enfrentan-reparos-oficialismo.html (Consultado el 30/04/2020, 16:20 hrs.).

(2) Ver https://ladiaria.com.uy/articulo/2020/3/parlamento-busca-mecanismo-para-que-las-comisiones-se-reunan-de-manera-remota/ (Consultado el 30/04/2020, 18:50 hrs.).

Las interpelaciones ministeriales en la próxima legislatura

Por Esteban García Ortíz

La proclamación del Parlamento electo el pasado 27 de octubre, por parte de la Corte Electoral, permite proyectar y simular posibles escenarios parlamentarios según sea el candidato triunfador del balotaje. Si bien sus respectivos partidos brindan a Daniel Martínez y Luis Lacalle un respaldo legislativo propio de tipo minoritario, los anuncios realizados en la primera semana de noviembre acerca de las estrategias de gobierno permiten imaginar escenarios políticos significativamente diferentes. Mientras Lacalle Pou consiguió formar una coalición de cinco partidos que le garantizaría una mayoría en la cámara, Daniel Martínez reconoció que gobernaría sólo con su partido negociando ley a ley en las cámaras. Considerando el caso de las interpelaciones ministeriales, mostraremos que ambas situaciones de gobierno pueden generar cursos políticos muy distintos.

¿Qué es una interpelación?

Básicamente, es un tipo de pregunta parlamentaria que sirve como herramienta de control sobre el Poder Ejecutivo. Alrededor del mundo, las democracias han elaborado dos herramientas institucionales para controlar al Poder Ejecutivo y la burocracia: los mecanismos ex ante y los mecanismos ex post. El control ex ante más típico es la redacción de leyes que incluyen dispositivos orientados a resolver problemas de selección adversa (originados por la desigualdad de información entre burócratas y legisladores). Los controles ex post clásicos son las preguntas parlamentarias (pedidos de informes e interpelaciones) que buscan evitar el riesgo moral de los burócratas al implementar políticas públicas (mantienen o no los lineamientos establecidos por el Parlamento) (1).

La realización de interpelaciones -y de preguntas parlamentarias en general– no sólo permite la supervisión de legisladores sobre gobernantes sino también la rendición de cuentas ex post de los gobiernos ante las asambleas legislativas (2).

¿Cómo se interpela en Uruguay?

La Constitución de 1918 otorgó a ambas cámaras la facultad de citar a los ministros al plenario con el voto de 1/3 de sus miembros, con fines legislativos, de inspección o de fiscalización (3). Sin embargo, durante la vigencia de ese texto constitucional, la interpelación uruguaya continuó siendo una “interpelación impropia” pues no permitía la moción de censura como normalmente ocurre en los regímenes parlamentaristas (4). Ese defecto fue resuelto por la Constitución de 1934, la cual estableció que la Asamblea General podría juzgar políticamente la conducta de los ministros a petición de cualquiera de las cámaras por mayoría absoluta de presentes. Esa también estableció que los ministros sería políticamente responsables ante el Poder Legislativo y que por esa razón, debían seleccionarse personas que contaran con el apoyo “implícito” de una mayoría parlamentaria. El mecanismo recibió algunos cambios en la reforma de 1952, pero retornó a su formulación original en la de 1967.

Por tanto, las actuales reglas constitucionales indican que cualquier legislador puede llamar a sala a un ministro o grupo de ministros si cuenta con el voto de 1/3 de su cámara. La sesión de interpelación comienza con la exposición de preguntas por parte del legislador encargado de interpelar, continúa con las respuestas del ministro y prosigue con un debate donde pueden participar todos los miembros de la cámara. Al culminar el debate, el plenario debe votar una declaración sobre las respuestas brindadas por el ministro interpelado. Si la cámara expresa su insatisfacción, los legisladores pueden presentar una moción de censura ante la Asamblea General a los efectos de censurar al ministro (5).

Si todo lo anterior ocurre, el Poder Ejecutivo puede observar la censura y mantener al ministro, siempre y cuando esa decisión haya sido votada por una mayoría inferior a los 2/3 de miembros de la Asamblea. En el caso de que el Poder Ejecutivo observara efectivamente la censura, la Asamblea General deberá reunirse con el fin de considerar la observación y si mantuviera su voto por un número inferior a los 3/5, el Presidente puede mantener al ministro censurado, disolver las Cámaras y llamar a nuevas elecciones legislativas.

La información recabada por el Programa de Estudios Parlamentarios, muestra que en la historia reciente, el mecanismo de interpelación parlamentaria ha funcionado como un instrumento de los legisladores de la oposición. El Cuadro 1 ilustra acerca de la evolución de las interpelaciones y la presentación de mociones de censuras durante el período 1985-2020.

Cuadro 2

Considerando lo expuesto hasta aquí y la integración de ambas cámaras, proponemos dos posibles escenarios de interpelaciones para la próxima Legislatura según  el ganador de la segunda vuelta.

Escenario 1. Interpelaciones parlamentarias en un gobierno de Daniel Martínez

Si el triunfador del balotaje es Daniel Martínez, todo indicaría que el próximo gabinete tendría un formato de partido minoritario, pues el Frente Amplio gobernaría con 14 senadores (13 y la Presidenta del Senado, Graciela Villar) y 42 diputados. A efectos de su agenda legislativa, esto implicaría negociar ley a ley con la oposición para avanzar en sus objetivos de gobierno.

Centrándonos concretamente en el mecanismo de interpelación, vemos que ningún partido cuenta por sí mismo con la capacidad de llamar a sala a los ministros de gobierno. De esta forma, la viabilidad de realizar llamados a sala está sujeta a la coordinación entre los diversos actores de oposición. En tal sentido, el Partido Nacional cuenta con 10 senadores y 30 diputados; el Partido Colorado, con 4 senadores y 13 diputados; Cabildo Abierto, con 3 senadores y 11 diputados; y los partidos Independiente, PERI y de la Gente, con un diputado cada uno. En este esquema, la llave de la coordinación para interpelar la tendría el PN porque sin su participación, no hay llamado a sala posible (los otros actores juntos no alcanzan los 11 senadores ni los 33 diputados necesarios).

En el caso de que la oposición pudiera funcionar como un bloque, podría declarar su insatisfacción respecto a las eventuales respuestas de los ministros frenteamplistas que fueran interpelados (tendría 17 en 31 senadores y 57 en 99 representantes). Esta situación podría habilitar a su vez la presentación de mociones de censura que también podrían ser aprobadas por la mayoría absoluta en la Asamblea General (74 sobre 130 miembros). Sin embargo, Martínez, en su rol de presidente, podría observar esa decisión y mantener a sus ministros ya que toda la oposición sumada no alcanzaría los 2/3 de la Asamblea General. En suma, con Martínez presidente, los ministros podrían ser censurados por la Asamblea General pero no habría forma de que cayeran si el presidente insiste en mantenerlos.

Escenario 2: Interpelaciones parlamentarias en un gobierno de Luis Lacalle Pou

En el caso de que el balotaje fuera ganado por Lacalle Pou, se abren tres posibles situaciones. La primera refiere al escenario controlado por una coalición de gobierno “multicolor” encabezada por el Partido Nacional y secundada por el Partido Colorado, Cabildo Abierto, el Partido Independiente y el Partido de la Gente. Esta coalición sumaría 18 senadores (contando a Beatriz Argimón como su Presidenta del Senado) y 56 representantes, lo cual supone que la agenda legislativa del gobierno se resolvería mediante negociaciones en el seno de la propia coalición.

Considerando específicamente el caso de las interpelaciones, encontramos que el Frente Amplio cuenta con la capacidad necesaria para iniciar todos los llamados a sala que sus legisladores desearan (13 senadores y 42 representantes) . Sin embargo, esa fuerza política sería incapaz de aprobar una moción de insatisfacción por las respuestas del interpelado, por lo que tampoco podría prosperar una moción de censura para ser enviada a la Asamblea General.

Sin embargo, como bien ha señalado el senador Jorge Larrañaga, “Nadie puede dar por válido la continuidad por los cinco años” (6) de la coalición multicolor. Este aspecto es de vital importancia pues si sus socios abandonaran el gobierno, el Partido Nacional quedaría en una situación dificultosa por contar con sólo 11 senadores (incluyendo a Beatriz Argimón) y 30 representantes. De hecho, Chasquetti ya ha explicado que “el transcurso del tiempo afecta negativamente a las coaliciones gobernantes en los regímenes presidencialistas”, por lo cual una ruptura antes del fin del período no puede ser algo a descartar(7).

Por tanto, el mecanismo de interpelación variaría notablemente si el Partido Colorado y/o Cabildo Abierto se retiraran del gobierno (segunda y tercera situación). Bajo esas circunstancias, la oposición lograría una mayoría capaz de  aprobar mociones de insatisfacción en ambas cámaras y también mociones de censura por mayoría absoluta de la Asamblea General. No obstante, Lacalle Pou, ejerciendo como presidente, podría observar la censura y mantener a sus ministros pues la suma de legisladores frenteamplistas con los del Partido Colorado o con los de Cabildo Abierto, no alcanzaría en ningún caso los 2/3 de miembros de la Asamblea General.

Ahora bien, en el caso extremo de que tanto el Partido Colorado como Cabildo Abierto desertasen de la coalición, no solo se abriría la posibilidad de multiplicar el uso del mecanismo de interpelación, sino que también podrían votarse mociones de insatisfacción y mociones de censura en la Asamblea General por 2/3 de sus miembros . La cuarta situación, por tanto, sería la más complicada pues imposibilitaría a Lacalle Pou observar el voto de censura, quedando impotente ante la caída de integrantes de su gabinete (situación 4).

Cuadro 1a

Notas

(1) Kare Strøm (2000). “Delegation and accountability in parliamentary democracies”. European Journal of Political Research, Vol. 37, N° 3, p. 261-289.

(2) Zsóphia Papp (2016). “Shadowing the elected: mixed-member incentives to locally oriented parliamentary questioning”. The Journal of Legislative Studies, Vol. 22, N° 2, p. 216-236.

(3) Durante la vigencia de la Constitución de 1830, los llamados a sala se aprobaban por voto de la mayoría de la Cámara, generando que las minorías opositoras tuvieran grandes dificultades de practicar este mecanismo de control. Ver Martín C. Martínez [1918] (1964). Ante la nueva Constitución, Colección Clásicos Uruguayos, Volumen 48, Biblioteca Artigas, Montevideo. .

(4) “Impropia” en el sentido de que algo propio de la interpelación es que culmine con una moción de censura o un voto de confianza al interpelado. Ver José F. García y Marcelo Brunet (2007). ““Aumentando los estándares democráticos del proceso político chileno: reformas pendientes en materia de fiscalización política, intervención electoral del gobierno y garantías electorales”. Revista de Derecho Público, Vol. 69, N° 1, p. 216-232.

(5) Los institutos de interpelación y censura pueden funcionar juntos pese a que la Constitución no los ha vinculado orgánicamente. Por tanto, los mismos pueden ser utilizados en forma conjunta pero también pueden funcionar en forma independiente.

(6) https://www.montevideo.com.uy/Noticias/Larranaga-dijo-que-es-imposible-garantizar-un-mantenimiento-de-la-coalicion-uc734969

(7) Daniel Chasquetti (2006). “La supervivencia de las coaliciones presidenciales de gobierno en América Latina”. Revista POSTdata, Vol. 11, p. 163-192.

Supervisión Legislativa: la interacción de diputados y ministerios

Los legisladores en Uruguay cuentan con variadas herramientas institucionales para supervisar la actividad del Poder Ejecutivo. Una de las más utilizadas es el pedido de informes a los ministerios, entes autónomos y concejos descentralizados, cuyo fin consiste en escribir preguntas acerca de la actividad desarrollada por el gobierno. A diferencia de los llamados a sala de ministros (interpelaciones), la activación del pedido de informes no requiere de una votación en el plenario de las cámaras. Los legisladores redactan preguntas que se presentan a título personal en el plenario que sin discusión tramita rápidamente a sus destinatarios. Por esa razón, los pedidos de informes se cuentan por miles a lo largo de la legislatura y no sólo permiten conocer cuánto fiscalizan los legisladores sino también cuáles son las estrategias personales y colectivas y sobre todo, cuáles son las políticas públicas con mayor resistencia o conflicto.

Entre el 15/02/2015 y el 01/04/2019, se cursaron 3.587 pedidos de informes, cifra muy superior a los promedios históricos. El gráfico 1 compara el número de PDI presentados en cada legislatura desde la recuperación de la democracia al presente. Como podrá observarse el record histórico se registró en el período crítico 2000-2005 (3.981 pedidos de informes), pero la actual legislatura (a falta de un año) se encuentra muy cerca de ese registro.

Por su naturaleza, el pedido de informe es una herramienta institucional típica de la oposición. Sólo el 9% de los pedidos de informes presentados en la actual legislatura fue redactado por legisladores del Frente Amplio. Los legisladores del Partido Nacional presentaron el  58% y los del Partido Colorado el 28%.

histórico
Comparativo pedidos de Informes 1985-2019 según legislatura

 

La literatura  ha mostrado que con frecuencia los legisladores escriben piezas legislativas (proyectos, pedidos de informes, notas escritas, minutas, etc.) con el objetivo de cultivar electorados específicos (Chasquetti & Micozzi 2013). Por ejemplo, los diputados que desean ser Intendentes centran su actividad parlamentaria en torno a la situación de sus departamentos. Sin embargo, pese a la evidencia que sostiene esa tesis, entendemos que los legisladores combinan en su actividad múltiples objetivos. En este trabajo analizamos esa misma evidencia empírica desde la perspectiva del objetivo de la supervisión del gobierno.

A los efectos de comprender el funcionamiento del proceso supervisión a través de la escritura de pedidos de informes , hemos realizado un examen de redes que incluye a las interacciones registradas entre 54 diputados -los que presentaron al menos 10 pedidos de informes- y 15 organismos dependientes del Poder Ejecutivo (13 ministerios más OPP y ONSC). El estudio abarca un total de 2.487  pedidos de informes escritos por los legisladores y 1.710 respuestas brindadas por los organismos de gobierno. [1]

Para analizar la información y obtener una distribución espacial de los actores en un plano, aplicamos el algoritmo Force Atlas 2 del programa Gephi 0.92.1. La figura 1 muestra a todos los componentes de la red distribuidos según la intensidad y frecuencia de sus vínculos. Las aristas (líneas) indican las interacciones y su grosor está determinado por el número de pedidos de informes cursados y el número de respuestas recibidas. Los nodos (círculos) representan a los actores de la red y su tamaño revela el grado  de interacción que desarrollan. Las distancias entre los nodos (diputados y ministerios) está determinada por la intensidad de los vínculos que desarrollan (mayor interacción, mayor proximidad).

Algunos ministerios (color rosado) aparecen como los principales actores de la red pues son receptores y emisores. Los Ministerios de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Salud Pública (MSP) e Industria, Energía y Minería (MIEM) son los tres mayores, seguidos por los Ministerios de Educación y Cultura (MEC), Interior (MIN) y Economía y Finanza (MEF).  Los diputados se distribuyen en función de la intensidad de las interacciones que desarrollan con los ministerios (presentación de pedidos de informes y recepción de respuestas). Su ubicación espacial -más cerca o más lejos de determinados ministerios- indican sus preferencias al momento de supervisar al Poder Ejecutivo. Los colores indican la filiación partidaria de los diputados (FA en amarillo; PN en celeste; PC en rojo; PI en violeta; PG en verde; AP en naranja).

El tamaño de los nodos de Martín Lema (PN), Nibia Reisch (PC), Guillermo Facello (PG), Eduardo Rubio (UP), Andrés Arocena (PN), Pablo Abdala (PN) y José Satdjian (PN) revela un intenso intercambio de estos diputados con los ministerios.

P&R_Party
Red de interacción de diputados y ministerios según pertenencia partidaria

 

Comunidades de interacción

Para analizar la lógica de los procesos de supervisión basados en las preguntas y respuestas, hemos aplicado un estadístico de modularidad con el objetivo de encontrar subredes ordenadas según las características de sus vínculos. Una alta modularidad indica la existencia de conexiones sólidas entre nodos pertenecientes a una misma subred y conexiones escasas respecto a otros nodos pertenecientes a otras subredes [2]

Los resultados del examen muestran la existencia de seis subredes determinadas por las preferencias de expresadas por los propios actores (los diputados que preguntan y los ministerios que responde). O sea, dos diputados de diferente partido que deciden supervisar al mismo ministerio y que para ello escriben preguntas con relativa frecuencia, deberían pertenecer a una misma subred de supervisión. El programa Gephi asigna colores a los grupos por defecto, independientemente de la pertenencia partidaria de cada diputado o ministro. Esta perspectiva permite detectar “comunidades de interacción” compuestas por diputados y ministerios.

La figura 2 muestra la existencia de 6 subredes caracterizadas por el predominio de determinadas políticas relevantes: educación, economía, políticas sociales, trabajo, seguridad y medio ambiente. En cada comunidad aparece uno o varios ministerios que “dialogan” con varios legisladores a través de los dispositivos institucionales de control.

P&R_Module
Red de interacción de diputados y ministerios según subredes de interacción

 

Las subredes 2 y 3, relativas a políticas sociales y el mundo del trabajo, son las que presentan los mayores niveles de interacción, además de contar con un números elevado de actores. Mientras el módulo 2 cuenta con 3 organismos de gobierno y 12 diputados, el módulo 3 está integrado por 4 organismos y 13 diputados. La subred 4, relativa a la seguridad, es el que presenta el menor número de interacciones pese a contar con 3 organismos y 10 diputados (ver cuadro 1 y gráfico 1).

cuadro 1

 

Graph_Subredes
Nivel de interacción según subredes

 

Una segunda observación al grafo se vincula con la relación entre las preferencias de supervisión de los diputados y la comisión permanente que integran. La Cámara de Representantes cuenta con un sistema de comisiones permanentes entre cuyos cometidos está el “controlar las políticas públicas del gobierno”. Según el Reglamento de la Cámara, cada diputado puede integra una sóla comisión, aunque eventualmente puede participar en comisiones especiales creadas con fines legislativos y en comisiones investigadoras. Por tanto, deberíamos esperar cierto alineamiento entre las preferencias individuales de supervisión y la comisión permanente que los diputados integran.

El examen muestra que la mayoría de los diputados no alinean sus preferencias con el organismo que integran. Sólo 21 de los 54 diputados (38%) ajustan sus pedidos de informes a la jurisdicción de su comisión. Si se asume que los miembros de la Comisión de Constitución y Legislación no tienen una política pública de referencia y que por ello pueden orientar sus indagatorias hacia cualquier otro ámbito, los alineados ascienden a 27, o sea, la mitad.

Este modelo más o menos abierto de supervisión del Poder Ejecutivo no parece generar conflictos mayores -basados en la invasión de jurisdicciones- entre los diputados como tampoco, los organismos supervisados parecen ser sensibles a esas superposiciones[3].  Los miembros de las comisiones de Turismo y de Seguridad Social de la Cámara son los más inclinados a invadir otras áreas de supervisión, en tanto los miembros de la comisión de Educación son los más ajustados a la política pública de referencia.

Seis subredes de interacción

La subred 0 tiene como centro de supervisión a las políticas educativas. Allí se encuentran el Ministerios de Educación y Cultura (MEC), cuatro diputados pertenecientes a la Comisión de Educación de la Cámara de Representantes: Susana Montaner (PC), Graciela Bianchi (PN), Mario García (PN) y Sebastián Sabini (FA). También en esta subred hay dos diputados provenientes de comisiones con otras jurisdicciones: Gustavo Penadés (PN) de la Comisión de Hacienda y Álvaro Dastugue (PN) de la Comisión de Seguridad Social. Como lo muestra el grafo, ambos diputados se encuentran en posiciones periféricas al núcleo formado por los otros cuatro.

P&R
Subred 0. Políticas Educativas

 

La subred 1 está centrada en las políticas económicas del gobierno y está integrada por los Ministerios de Economía y Finanzas (MEF) y Transporte y Obras Públicas (MTOP). De los once diputados involucrados en esta comunidad, cuatro pertenecen a comisiones con  jurisdicciones típica: Jorge Gandini (PN) de la Comisión de Hacienda, Sebastián Andújar de la Comisión de Presupuestos, y Juan José Olaizola (PN) y Adrián Peña (PC) de la Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas.  Los otros siete diputados que son miembros de otras comisiones son Gerardo Amarilla (PN) y Nelson Rodríguez (PN)de Legislación del Trabajo; Nicolás Olivera (PN) de Vivienda, Territorio y Medio Ambiente; Daniel Peña (PG) de Asuntos Internacionales; y Carlos Rodríguez Gálvez (FA) de Defensa Nacional. La subred modular está integrado por el nodo -muy marginal- de Marcelo Bacigalupe (PN), suplente del diputado Pablo Abdala (PN), miembro de la Comisión de Constitución y de la Especial de Población y Desarrollo. Mientras el MEF interacciona fuertemente con N. Rodríguez, Olivera, Amarilla, A. Peña y D. Peña; el MTOP se vincula principalmente con Olaizola, Andujar y A. Peña.

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Subred 1. Políticas económicas

 

La subred 2 se enfoca en las políticas sociales y de salud y está integrada por los Ministerios de Desarrollo Social (MIDES), Salud Pública (MSP) y la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC). Los diputados presentes en este módulo son Martín Lema (PN), Nibia Reisch (PC) y Mabel Quintela (PN) de la Comisión de Salud Pública; las diputadas Cecilia Eguiluz (PC) y Gloria Rodríguez (PN) de la Comisión de Derechos Humanos; y el diputado Daniel Radío (PI) de la Comisión Especial de Desarrollo Social y Población [4]. La aparición de la ONSC en esta subred obedece a que Lema, Reisch y G. Rodríguez solicitaron 8 de los 25 pedidos de informes que ese organismo respondió. Mientras el MSP se vincula fuertemente con Radío, Reisch, Quintela y Lema; el MIDES lo hace con Lema, G. Rodríguez y Eguiluz.

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Subred 2. Políticas Sociales

 

La subred 3 está centrada en las políticas laborales e industriales  e incluye a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) e Industria, Energía y Minería (MIEM). También aparecen en este módulo el Ministerio de Turismo (MTUR) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), arrastrados por el número de pedidos de informes solicitados por los diputados presentes en la subred [5]. Amin Niffouri (PN) y Walter Verri (PC), miembros de la Comisión de Industria y Energía, y Constante Mendiondo (FA) miembro de la Comisión de Turismo, son los únicos diputados que pertenecen a comisiones ajustadas a las políticas supervisadas. Los restantes 10 pertenecen a comisiones orientadas hacia otras políticas públicas: Pablo Abdala (PN), Darcy de los Santos (FA), Rodrigo Goñi (PN) y Pablo Iturralde (PN) son miembros de la Comisión de Constitución; Conrado Rodríguez (PC) de la Comisión de Hacienda; Enzo Malán (FA) de la Comisión de Educación; y Felipe Carballo (FA) de la Comisión de Transporte. El noveno diputado no congruente es José Satdjián, suplente de Martín Lema, miembro de la Comisión de Salud Pública. Mientras el MTSS tiene en su órbita de interacción a Abdala, Satdjián, Carballo, C. Rodríguez, Matiaude, Goñi y Mendiondo; el MIEM también tiene a Abdala y Satdjián, más los diputados Iturralde, Malán, de los Santos, E. Rodríguez y Niffouri.

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Subred 3. Políticas laborales e industriales

 

La subred 4 se especializa en políticas de seguridad, defensa y relaciones exteriores. Entre sus miembros están los Ministerios del Interior (MIN), de Defensa Nacional (MDN) y de Relaciones Exteriores (MRREE), así como los diputados Jaime Trobo (PN) y Tabaré Viera (PC) de la Comisión de Asuntos Internacionales ,y Gonzalo Novales (PN) de la Comisión de Defensa Nacional. Los restantes diputados pertenecen a comisiones no vinculadas explícitamente con el control de dichas políticas: Ope Pasquet (PC) de la Comisión de Constitución;  Valentina Rapela (PC) de Asuntos Internos; Mario Ayala (PN) de Presupuestos; Gerardo Núñez (FA) de Legislación del Trabajo; y Ruben Bacigalupe (PN) de Turismo [6]. El diputado que más interactúa con el MREE es Trobo, quien a su vez, junto a Núñez son los que más interactuaron con el MDN. Rapela, Pasquet, Ayala, Bacigalupe y Viera interactuaron fuertemente con el Ministerio del Interior.

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Subred 4. Políticas de seguridad y relaciones exteriores

 

La última subred número 5 se enfoca en los políticas de vivienda, medio ambiente y agro, y los ministerios implicados son el de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y  Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Entre los nueve diputados que actúan en esta comunidad, tres son miembros de comisiones ligadas a la supervisión de esas políticas: Eduardo Rubio (AP) y Andrés Arocena (PN) de la Comisión de Vivienda, Territorio y Medio Ambiente; y Alejo Umpiérrez (PN) de la Comisión de Ganadería. Los restantes seis pertenecen a comisiones cuya jurisdicción no coincide con las políticas supervisadas:  Elizabeth Arrieta (PN) y Andrés Carrasco (PI) de la Comisión de Turismo; Cecila Eguiluz (PC) de la Comisión de Derechos Humanos; Edgardo Mier (PN) [7] de la Comisión de Salud Pública; Omar Lafluf (PN) de la Comisión de Hacienda; y Guillermo Facello (PG) de la Comisión de Defensa.  Mientras el MVOTMA tuvo una fuerte interacción con Arocenta, Facello y Rubio, y en menor medida con Carrasco y Ezquerra;, el MGAP tuvo a Lafluf, Arocena, Mier y Umpiérrez como centros de interacción.

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Subred 5. Medio ambiente y políticas agropecuarias

 

Montevideo, 31 de mayo de 2019

 

 


Notas:

[1] Los pedidos de informes de nuestra muestra representan el 69% del total de pedidos enviados durante el período 2015-2019 y el 68% de las respuestas. Quedaron fuera los pedidos de informes y respuestas a otros organismos y todo lo actuado por la Cámara de Senadores.

[2] La modularidad compara el número de enlaces dentro de un grupo con el número esperado de enlaces del grupo si la red fuera completamente aleatoria, con el mismo número de nodos y donde cada nodo mantiene su grado determinado por el azar. Por tanto, la modularidad es la proporción de enlaces que caen dentro de grupos dados menos el valor esperado que dicha proporción hubiese recibido si los enlaces se hubiesen distribuido al azar. Al respecto, ver http://ars-uns.blogspot.com/2013/11/ars-101-modularidad.html

[3] Las tasas de respuestas a los diputados alineados con su comisión es apenas dos puntos porcentuales mayor que las de los no alineados (69% contra 67%).

[4] El diputado Daniel Radío pertenece también a la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara.

[5] En el caso del Ministerio de Turismo, los diputados de este subgrupo solicitaron 14 de los 35 que integran la muestra; en el caso de la OPP, solicitaron 22 de los 43.

[6] También aparecen aquí los diputados suplentes Alejandro Brause y Ernesto Carreras, cuyos  titulares  pertenecen a comisiones que tampoco coinciden con la política supervisada: Graciela Matiaude (PC) de la Comisión de Seguridad Social y Gloria Rodríguez (PN) de la Comisión de Derechos Humanos.

[7] El diputado del PN por el departamento de Treinta y Tres, Edgardo Mier, renunció a su banca el 12/09/2017.

Esfuerzo parlamentario: senadores*

El rendimiento de los legisladores ha ingresado en la agenda pública a medida que se aproxima la elección nacional. En medios de comunicación y redes sociales surgen preguntas sobre qué hacen, cómo trabajan y qué consecuencias tienen las acciones que desarrollan nuestros representantes. La literatura especializada en estudios legislativos afirma que la actividad parlamentaria está relacionada con el sistema electoral, el grado de fragmentación de la asamblea legislativa, las preferencias y apoyos del gobierno y sobre todo, los objetivos de carrera de los legisladores.

En 2011, los economistas Ernesto Dal Bó (University of California, Berkeley) y Martín Rossi (Universidad de San Andrés) publicaron un artículo que analizaba cómo la duración de los mandatos legislativos influye positivamente sobre el esfuerzo de los legisladores argentinos (1). Para demostrar esa asociación, Dal Bó y Rossi construyeron un índice de esfuerzo legislativo (Index of Legislative Effort) a partir de la sistematización de diferentes dimensiones de la actividad parlamentaria (asistencia al plenario y las comisiones, participación en los debates, actividad en las comisiones, proyectos presentados y aprobados). La creación de un índice con esas características es muy útil porque permite comprender cómo los legisladores utilizan su tiempo, qué tipo de acciones privilegian y cuáles son sus posibles metas. Los autores reconocen que si bien es muy difícil evaluar empíricamente el esfuerzo legislativo, el índice al menos brinda una aproximación sobre el grado de dedicación que los representantes brindan a sus funciones.

El estudio que aquí presentamos pretende contribuir a la comprensión ciudadana respecto al trabajo de nuestros representantes. No nos aníma un espíritu inquisidor. Simplemente deseamos volver transparente el trabajo de los miembros del principal órgano de la democracia, el Parlamento. Este no es un trabajo académico sino de divulgación del conocimiento. Toma prestadas algunas herramientas metodológicas de las ciencias sociales para alcanzar resultados sólidos y objetivos. En la primera parta, se describen los procedimientos metodológicos utilizados para construir nuestro propio Índice de Esfuerzo Parlamentario. En la segunda parte se presentan los resultados de la aplicación del índice a los senadores titulares de la 48º Legislatura (2015-2019) y un análisis de rendimiento en cada una de las dimensiones escogidas.

Definición y decisiones metodológicas

El esfuerzo parlamentario es el conjunto de tareas que los legisladores desarrollan para cumplir con las prerrogativas que su cargo establece. La Constitución asigna al Parlamento una diversidad de funciones: legislar, controlar, representar y debatir los asuntos públicos. Una medición del esfuerzo parlamentario debe tomar en cuenta el amplio conjunto de actividades que se derivan de esas funciones. En tal sentido, nuestro Índice de Esfuerzo Parlamentario (IEP) tomará en cuenta seis dimensiones derivadas del cumplimiento de esas funciones: i) asistencia a las sesiones del plenario y las comisiones, ii) escritura de proyectos de diversa índole, iii) trabajo en comisiones, iv) participación en los debates, v) presentación de exposiciones y vi) solicitud de informes al gobierno. El siguiente cuadro presenta un esquema sobre la operacionalización del IEP.

dimensiones IEP

Universo de estudio y recolección de datos

El IEP será aplicado a la actividad desarrollada por los senadores que ejercieron la titularidad de una banca durante al menos un año en la 48º Legislatura (2015-2019). No fueron considerados en el estudio los senadores que fueron electos Intendentes en mayo de 2015 (Daniel Martínez, Carlos Enciso, Carlos Moreira y Sergio Botana) como tampoco aquellos que pasaron a ejercer cargos en el gabinete (Daniel Astori y Eduardo Bonomi) o en organismos internacionales (Luis Almagro). Tampoco hemos considerado al Presidente de la Cámara (Raúl Sendic) por entender que esa función es muy diferente a la que cumplen los otros senadores y por tanto, no es posible compararla. Hemos incluido a su sucesora, Lucía Topolansky, pero sólo durante el período en que ejerció como senadora titular (15/02/2015 – 13/09/2017). Finalmente, fue excluida la senadora Martha Montaner, fallecida el 09/03/2016, pues su enfermedad pudo haber influido sobre el nivel de esfuerzo parlamentaria.

Los 34 senadores de la muestra son José Mujica, Andrés Berterreche, Lucía Topolansky (Charles Carrera), Ivonne Passada, Ernesto Agazzi, Daniel Garín, Rúben Martínez Huelmo, Patricia Ayala, Marcos Otheguy, Leonardo De León, Marcos Carámbula, Juan Castillo, Enrique Pintado, Rafael Michelini, Daniela Paysée, Daisy Tourné, Mónica Xavier, Constanza Moreira, Luis Lacalle Pou, José Carlos Cardoso, Álvaro Delgado, Javier García, Luis Alberto Heber, Carol Aviaga, Jorge Larrañaga, Guillermo Besozzi, Verónica Alonso, Carlos Daniel Camy, Pedro Bordaberry, Germán Coutinho, Daniel Bianchi, José Amorín y Pablo Mieres.

Hemos construido una base de datos con todos las actividades reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria (SIP) del Poder Legislativo para cada uno de los 34 senadores seleccionados. Estos datos son públicos y cualquier ciudadano puede obtenerlos. El siguiente es un ejemplo con su correspondiente dirección web.

ejemplo 1
Ejemplo: https://parlamento.gub.uy/camarasycomisiones/legisladores/1044

La base de datos cuenta con 7.886 entradas correspondientes a los 34 senadores seleccionados. Las actividades que utilizaremos para evaluar el esfuerzo parlamentario representan el 90% de las entradas (2).

Procedimiento de cálculo

Las actividades parlamentarias que realizaron los senadores fueron clasificadas de acuerdo a las seis dimensiones seleccionadas. Los valores que expresa cada dimensión muestra frecuencias de uso muy diferentes. Por tanto, para comparar series de datos heterogéneos utilizaremos el z-score de cada valor generado por cada senador en cada una de las seis dimensiones. El z-score es el número de desviaciones estándar que alcanza un determinado punto respecto a la media de la serie. O sea, z-score muestra a cuántas desviaciones estándar se encuentra -por debajo o por encima- un valor alcanzado por un senador respecto a la media del conjunto de senadores en una dimensión dada. Para calcular z-score, utilizaremos la siguiente fórmula:

z = (x- μ) / σ

…donde x es el valor conocido de la serie, μ es la media de la serie y σ la desviación estándar.

El IEP para cada senador será el promedio de los valores z-scores de las seis dimensiones seleccionadas. El siguiente cuadro presenta un ejemplo de cómo se calculó el índice. Los valores negativos de z-score indican que están por debajo del valor promedio de la dimensión y los valores positivos que están por encima.

ejemplo 2

Resultados

La aplicación de los procedimientos reseñados permite calcular el IEP para los 34 senadores seleccionados. La siguiente tabla presenta los resultados encontrados: Pedro Bordaberry (PC) es el senador más esforzado del período legislativo. Le siguen los senadores Pablo Mieres (PI) y Ruben Martínez Huelmo (FA), y a cierta distancia, Carlos Camy (PN), Enrique Pintado (FA), Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Pedro Bordaberry (PC), Javier García (PN), Álvaro Delgado (PN) y Mónica Xavier (FA).

¿Qué ha hecho Pedro Bordaberry (PC) para ser el legislador más esforzado? Tuvo asistencia perfecta a las sesiones del plenario y formó parte del 93% de las sesiones de las comisiones a las que pertenece. Firmó la friolera de 103 proyectos de ley e hizo uso de la palabra en 535 oportunidades. Asimismo, realizó 49 exposiciones orales y/o escritas, fue 8 veces informante de comisión y presentó 90 pedidos de informe.

Pablo Mieres (PI) también estuvo presente en el 100% de las sesiones del plenario y en el 86% de las sesiones de las comisiones que integra. Firmó 35 proyectos de ley y 42 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Pidió la palabra en 345 oportunidades; realizó 29 exposiciones orales y/o escritas; ofició 16 veces de informante en comisión; y presentó 65 solicitudes de informe al gobierno.

Ruben Martínez Huelmo (FA) también tuvo asistencia perfecta a las sesiones a las que fue convocado, participó del 97% de las sesiones de comisiones y escribió o firmó 35 proyectos de ley y 15 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Habló 220 veces en el plenario, realizó 21 exposiciones orales o escritas, fue 91 veces informante en comisiones y presentó 2 solicitudes de informes.

Carlos Daniel Camy (PN) estuvo en el 99% de las sesiones del plenario a las que fue citado y un 93% de las sesiones de comisiones. Presentó 25 proyectos de ley y 11 proyectos de declaración, resolución o minuta de comunicación. Participó 89 veces en los debates de la cámara, realizó 73 exposiciones orales o escritas, 6 veces fue informante en comisión y presentó 24 pedidos de informe.

Como podrá apreciarse, los senadores desarrollan las distintas funciones con variada intensidad y ello puede responder a una serie de factores que no analizaremos aquí pero que conviene mencionar: situación de su partido (gobierno u oposición), tamaño de su partido, preferencias programáticas, objetivos de carrera, etc.

t1

Top10_senadores1
Top-10 en esfuerzo parlamentario: Arriba (1º al 5º): Pedro Bordaberry (PC), Pablo Mieres (PI), Ruben Martínez Huelmo (FA), Carlos Camy (PN) y Enrique Pintado (FA). Abajo (6º al 10º): Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Javier García (PN), Álvaro Delgado (PN) y Mónica Xavier (FA).


Notas:

* En la primera versión de esta investigación cometimos un error respecto al  procesamiento de la información relativa al senador Pedro Bordaberry.  Concretamente, omitimos la actividad desarrollada por el senador durante los años 2017 y 2018. El señor Álvaro Rossa, asesor de Pedro Bordaberry, nos hizo notar este problema y luego de revisar la totalidad de la base de datos y realizar los correspondientes arreglos, hemos publicado esta enmienda. Agradecemos desde ya la cooperación brindada por Rossa y la comprensión mostrada por el senador Bordaberry ante tamaño error.

(1) Dal Bó, Ernesto y Martín A. Rossi (2011) “Term Length and the Effort of Politicians”, The Review of Economic Studies, Vol. 78, No. 4, pp. 1237-1263.

(2) No hemos considerado los registros que reportan convocatorias a la cámara, designaciones a comisiones especiales, presentación de mociones de urgencia, homenajes, sesiones especiales de la cámara, etc. También hemos descartado las clasificadas como “Interviene en exposición verbal” por ser similares a las clasificadas como “realiza una exposición verbal”.

Esfuerzo parlamentario: dimensiones*

Asistencia al Parlamento.

La asistencia al plenario y a las comisiones es sin dudas el indicador más básico de esfuerzo parlamentario. En el debate público muchas veces tiende a confundirse la noción de esfuerzo parlamentario con la asiduidad o hábito que muestran los legisladores a la hora de concurrir al trabajo. Estamos de acuerdo con que esto es importante aunque sin duda debemos tomar otros aspectos distintivos de sus cargos. Para calcular la presencia de los senadores en el Parlamento hemos promediado la tasa de asistencia al plenario y la tasa de asistencia a las comisiones, ambas reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria. Esos ratios surgen de la división entre las asistencias registradas (al plenario o comisiones) y las citaciones recibidas por el senador.

Ningún legislador debería faltar a las sesiones parlamentarias pero en los hechos eso no funciona así. El promedio de asistencia al plenario de los 34 senadores analizados es de 97% y a las comisiones, de 82%. Los senadores del FA tienen un promedio de 99% y  89% respectivamente. Los senadores del PN presentan un promedio de 95% y 72%; y los del PC, 98% y 80%. Estos datos demostrarían que los senadores del partido de gobierno son más aplicados al trabajo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que tienen mayores incentivos para no faltar porque de ellos depende el quórum de la cámara para sesionar y sobre todo, el mantenimiento de la mayoría para producir decisiones legislativas. Obsérvese que en los primeros 15 lugares  del ranking sólo 2 senadores no pertenecen al FA (Bordaberry y Javier García). El ranking está liderado por los senadores oficialistas Andrés Berterreche y Daniel Garín (ambos con asistencia casi perfecta), seguidos por Patricia Ayala, Ruben Martínez Huelmo y Daniela Paysée.

T2

 

Proyectos.

La redacción de proyectos de ley es un buen indicador de esfuerzo parlamentario. Elaborar un proyecto de ley requiere inversión de tiempo ya sea en materia de estudio ya sea en la inversión de recursos de asesoramiento técnico. En la 48º Legislatura, sólo el 25% de los proyectos de ley iniciados en el Senado llevaban la firma de más de un legislador. Pese a que en el Parlamento uruguayo tiene una tradición de proyectos colectivos de bancada (partidaria o sectorial), en este período la mayoría de las iniciativas han sido de carácter individual.

Los incentivos para presentar proyectos de ley suelen ser menores para los senadores del FA porque deben invertir tiempo en tramitar la agenda legislativa del gobierno. La literatura muestra que desde 2005, el FA ha actuado como un partido mayoritario en las cámaras que posibilita el trámite de la agenda de los gobiernos (3). Los datos de la presente Legislatura muestran también que el partido de gobierno es el único que ha privilegiado la presentación de iniciativas en forma colectiva (sólo 3 proyectos de ley fueron presentados en forma individual). Los proyectos colectivos con respaldo multipartidario fueron solo 12 en este período legislativo de los cuales 7 se convirtieron en ley.

Nuestra base de datos muestra 1.240 entradas correspondientes a 280 proyectos de ley, 11 proyectos de declaración, 71 proyectos de resolución y 22 proyectos de minuta de comunicación. En promedio, cada legislador ha presentado 22 proyectos de ley y 11 proyectos de declaración, resolución o de minuta comunicativa. El senador que más proyectos ha firmado es Pedro Bordaberry (PC) con 64, seguido por Marcos Otheguy con 39, Pablo Mieres (PI) y Ruben Martínez Huelmo (FA) con 35, y Leonardo De León (FA) con 34.

Debate. El número de discursos en el plenario es un indicador sustantivo del esfuerzo parlamentario. La decisión de hablar en sala puede obedecer a circunstancias diversas como ser miembro de la comisión que analizó el proyecto, haber sido designado para expresar la opinión del partido o ser reconocido por sus pares como una voz autorizada en la materia (ya sea por sus conocimientos o por su  vínculo con los ciudadanos afectados por el proyecto). No todos los legisladores hablan, ni todos los que hablan realizan grandes aportes. Sin embargo, cuando se repasan los diarios de sesiones se observan ciertos patrones de comportamiento que indican la existencia de líderes discursivos que funcionan como verdaderas espadas de sus respectivos partidos y sectores. Este indicador de esfuerzo parlamentario incluye las discusiones en torno a proyectos de ley, proyectos de resolución, interpelaciones ministeriales, etc..

El senador Pedro Bordaberry lidera el ranking también en esta dimensión seguido por Pablo Mieres (PI), Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Álvaro Delgado (PN) y Rúben Martínez Huelmo. Es probable que el hecho de que el Partido Independiente cuente con una única banca en el Senado haya influido decisivamente para que Mieres alcanzara ese segundo lugar. Normalmente, en el Parlamento uruguayo los partidos suelen expresar su opinión ante cada asunto en discusión, por lo que la probabilidad de que el senador Mieres haga uso de la palabra siempre será más alta que la de cualquier otro senador.

T3

Exposiciones.

Los legisladores tienen a su disposición una serie de instrumentos para expresar sus puntos de vista sobre los problemas del país. Es decir, no necesitan esperar a la discusión de una ley para emitir su opinión sobre un tema que les preocupa. Pueden solicitar una exposición oral en la media hora previa a la sesión, conseguir que el plenario les autorice a realizar una exposición especial o simplemente escribir una nota con destino a las agencias del gobierno. Desde luego, la utilización de este tipo de instrumentos puede estar asociado con los objetivos personales de cada senador, lo cual puede develar una inclinación al cultivo sistemático de un electorado específico. Las exposiciones orales o escritas tienden a reproducir la visión y el interés del partido pero no necesariamente le representan. Tienen el sello personal del legislador que escribe y suelen ser comunicadas a los grupos sociales que puedan identificarse con la exposición. En términos de la labor parlamentaria las exposiciones orales y escritas constituyen una herramienta orientada a la representación de intereses por parte de un legislador individual.

El ranking está liderado por el senador Carlos Camy (PN) que dedicó buena parte de su esfuerzo a destacar los problemas del departamento de San José. Le siguen Pedro Bordaberry (PC), orientado a las políticas públicas nacionales (uso de internet, educación, política exterior, ANCAP, agro, etc.); José Carlos Cardoso (PN), orientado a la problemática del departamento de Rocha; y Javier García (PN), inclinado a los asuntos de defensa nacional y salud pública.

Informante en comisión.

No hay dudas de que el trabajo en comisiones representa uno de los aspectos más importantes de la labor parlamentaria. Allí se analizan proyectos, se discuten problemas y se desarrollan las negociaciones interpartidarias. Sin embargo, este trabajo suele ser opaco para la población porque la labor de las comisiones suele tener poca publicidad. No es sencillo cuantificar el esfuerzo individual en estos ámbitos. Sin embargo, el SIP reporta la actividad de informante de proyectos en comisión lo cual puede ser utilizado como un buen proxy de la labor en dichos ámbitos. Para informar sobre un proyecto se requiere inversión de tiempo en el estudio de los contenidos además de confianza partidaria y reconocimiento de sus pares. No todos los legisladores tienen las mismas posibilidades de cumplir este rol pues en general esta tarea queda en manos de los senadores de la mayoría parlamentaria. También influye estas designaciones el tipo de comisión. Como se ha demostrado en otros estudios (4) existen comisiones que reciben más proyectos y por tanto la distribución del trabajo puede ser más inclusivo.

Los datos indican que en los quince primeros lugares solo dos no son ocupados por senadores oficialistas (Luis A. Heber y Pablo Mieres). El ranking está encabezado por Ruben Martínez Huelmo, Enrique Pintado, Ernesto Agazzi y Mónica Xavier.

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Pedidos de informe.

La solicitud de informes por vía escrita es una herramienta constitucional orientada  a la supervisión de las agencias del gobierno. Los legisladores de la oposición están más inclinados a utilizarla que los que apoyan al gobierno. Las preguntas suelen orientarse al control de políticas públicas de carácter nacional pero en muchas ocasiones, los legisladores expresan preocupaciones de sus electorados específicos (distritos o sectores sociales o económicos). Los partidos y fracciones no ejercen un control exhaustivo sobre este tipo de iniciativas pero suelen respaldarlas cuando los organismos de gobierno tardan en responder.

Durante el período estudiado, se cursaron 631 pedidos de informes desde la Cámara de Senadores. Los 34 senadores de la muestra generaron 445 entradas de las cuales 412 corresponden a legisladores de la oposición. Por esa razón, los 14 primeros lugares del ranking pertenecen a legisladores del PN, PC y PI y los últimos 20 a los legisladores del gobierno. El primer lugar quedó también en manos del senador Bordaberry, seguido por Carol Aviaga (PN), Pablo Mieres (PI), Luis Lacalle Pou (PN) y Javier García (PN).

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Notas

* En la primera versión de esta investigación cometimos un error respecto al  procesamiento de la información relativa al senador Pedro Bordaberry.  Concretamente, omitimos la actividad desarrollada por el senador durante los años 2017 y 2018. El señor Álvaro Rossa, asesor de Pedro Bordaberry, nos hizo notar este problema y luego de revisar la totalidad de la base de datos y realizar los correspondientes arreglos, hemos publicado esta enmienda. Agradecemos desde ya la cooperación brindada por Rossa y la comprensión mostrada por el senador Bordaberry ante tamaño error.

(3) Ver Chasquetti, Daniel (2011) “El secreto del éxito : presidentes y cárteles legislativos en Uruguay (1995-2010)” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, v.20, pp.9-31.

(4) Ver Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan Andrés Moraes (2014). El Parlamento bajo la lupa. Imagen pública y productividad parlamentaria durante la 47º Legislatura (2010-2014). Montevideo: Poder Legislativo.

El control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo en el 2017

El 2017 ha sido un año inusual y contradictorio en materia de control parlamentario del Poder Ejecutivo. Luego de mucho tiempo, en el Parlamento han funcionado comisiones investigadoras sobre cuatro temas: Planta Regasificadora de Puntas de Sayago; gestión de ASSE; vínculo entre partidos y empresas que financiaron campañas; las actividades de inteligencia militar desarrolladas en democracia. Esta novedad recibió gran cobertura de los medios de comunicación lo cual contribuyó a que los temas se mantuvieran en la agenda pública durante varios meses.

Sin embargo, el Parlamento no acompañó estas novedades con un despliegue similar de los mecanismos institucionales de supervisión del gobierno. Se realizaron pocas interpelaciones (sólo dos), los llamados a ministros en régimen de comisión general fueron varios pero casi todos quedaron circunspectos a la Comisión Permanente, y los pedidos de informes, si bien aumentaron, no se aproximaron al record histórico (2002). Las políticas de salud, medio ambiente, educación y seguridad fueron las más escrutadas por los legisladores pero curiosamente, un asunto crítico como el tema del agro, fue escasamente tratado.

Como ocurre siempre, los legisladores de la oposición fueron los que más utilizaron los mecanismos de control destacándose el despliegue desarrollado por la diputada de colorada de Colonia, Nibia Reich, y la dupla nacionalista Martín Lema (titular de la banca) y José Satdjián (su suplente).

Cuadro Resumen.png

 

Los ministros en el Parlamento

Interpelaciones de Ministros

Entre el 1° de marzo de 2017 y el 1° de marzo de 2018, el Parlamento uruguayo realizó tan sólo dos interpelaciones lo cual supone un registro muy inferior al del promedio histórico de un tercer año de la legislatura (ver gráfico 1). Los interpelados fueron la ministra de Educación y Cultura, María Julia Muñóz, por la situación de la enseñanza (a cargo del senador Pablo Mieres) y el ministro de Relaciones Exteriores, Rodolfo Nin Novoa, por la situación de la democracia en  Venezuela (a cargo del diputado Ope Pasquet).

En los tres años de la presente legislatura se realizaron 15 interpelaciones, dos menos que idéntico período de la legislatura anterior (2010-12) y una más que en la legislatura 2005-07. Los ministros Eduardo Bonomi (MI) y Rodolfo Nino Novoa (MRREE) y la ministra Marina Arismendi (MIDES) lideran el ranking de convocatorias con dos interpelaciones cada uno. El Ministerio de Defensa Nacional también recibió dos interpelaciones pero una fue realizada al fallecido ministro Fernández Huidobro y la otra al actual ministro, Jorge Menéndez. Los ministros Danilo Astori (MEF), Jorge Basso (MSP), Ernesto Murro (MTSS) y las ministras Carolina Cosse (MIEM) y Eneida De León (MVTOMA) fuero interpeladas una vez.

En el gráfico 2 puede observarse que en los tres períodos donde la izquierda gobernó, el número de interpelaciones es sensiblemente mayor que en las legislaturas donde el gobierno estuvo en manos de los partidos tradicionales.

Supervisión G1

Supervisión G2

Llamados a sala de ministros en régimen de comisión general

El llamado a sala de ministros en régimen de comisión general es una práctica habitual de la vida parlamentaria, sobre todo a partir de la recuperación democrática de 1985. Los reglamentos de ambas cámaras habilitan al plenario a sesionar en régimen de comisión general a los efectos de discutir temas específicos sin tomar una decisión final. La convocatoria a los ministros se vota por mayoría de presentes, lo cual exige necesariamente el concurso del partido mayoritario de gobierno. Para los ministros, participar en un debate en régimen de comisión general tiene un riesgo menor que en una interpelación pues el debate se cierra sin que la cámara emita un juicio sobre las respuestas vertidas por el gobierno.

En el año 2017, se realizaron 5 llamados a sala de ministros en régimen de comisión general. En una primera ocasión, fueron convocados los ministros Astori, De León, Rossi y Cosse para analizar las negociaciones en torno a la planta de celulosa que construiría UPM. Posteriormente, Astori fue convocado para analizar la reestructura del BROU y Cosse para discutir acerca de la planta regasificadora de Puntas de Sayago. Más tarde, ambos ministros fueron convocados a la Comisión Permanente para responder sobre el aumento de tarifas en el mes de diciembre, sin embargo, por diferentes razones, ambos enviaron a sus subsecretarios. Cosse se encontraba de viaje en China y Astori prefirió acompañar al Presidente de la República en la reunión con las gremiales realizada el día 29 de enero.

En total hubo 8 presencias de ministros (y subsecretarios) en el Parlamento por esta modalidad, cifra muy superior a la observada en el tercer año de las últimas dos legislaturas (6 en 2012 y 3 en 2007).  Es probable que el alto número de comparecencias en sala en régimen de comisión general sea la contracara del modesto número de interpelaciones observadas este año.

Si comparamos el número de llamados a sala de ministros en régimen de comisión general durante los primeros tres años de cada legislatura, observaremos que el volumen es bastante similar al de los períodos previos. También notamos que la Comisión Permanente –organismo que dirige el Poder Legislativo durante el receso parlamentario- es el ámbito más utilizado para poner en práctica este procedimiento. Es probable que los partidos entiendan que la Comisión Permanente es una instancia institucional adecuada para discutir en profundidad políticas públicas importantes y ello puede obedecer a que el debate se realiza entre un número pequeño de actores en un período –el verano- donde la política no es tan central en la agenda pública.

Supervisión Tabla 1.png

Pedidos de Informes

Durante el año 2017, el Parlamento cursó un total de 846 pedidos de informes de los cuales 397 recibieron respuesta de parte de los ministerios (47%).  Esta cifra es sensiblemente más alta que en el tercer año de las dos legislaturas anteriores (620 en 2007; y 614 en 2012) pero inferior a la última legislatura donde el gobierno estaba en manos del Partido Colorado (1.047 en 2002). En 2017, 110 legisladores (titulares y suplentes) hicieron uso del pedido de informe como herramienta de contralor, cifra superior a la de los años 2007 y 2012 (86 y 84 legisladores, respectivamente) y muy similar a la de 2002 (109 legisladores).

Los ministerios más interrogados en 2017 fueron los de Salud Pública (14%); Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (12%); Educación y Cultura (11%) e Interior (10%). Los Ministerios vinculados con la economía y la producción, recibieron una menor atención de parte de los legisladores: mientras el Ministerio de Economía y Finanzas concentró sólo el 6% de los pedidos de informes, el de Industria, Energía y Minería recibió el 8%, y el de Ganadería, Agricultura y Pesca únicamente el 4%. En total fueron enviados pedidos de informe a 41 dependencias estatales.

Supervisión G3.png

El 85% de los pedidos de informe se originó en la Cámara de Representantes (721) y sólo el 15% en el Senado (125). Mientras en la cámara baja hicieron uso del recurso 65 diputados titulares y 15 suplentes, en la cámara alta sólo utilizaron los pedidos de informes 14 senadores titulares y 2 suplentes.

Aproximadamente un tercio de los pedidos de informe de la Cámara de Representantes fue presentado por tan sólo cinco diputados (240). Nibia Reisch, representante colorada por Colonia, lideró el ranking con 63 pedidos de informes, seguida por el diputado nacionalista Martín Lema y su suplente, José Satdjian con 57 y 56 respectivamente. En el Senado, Luis Lacalle Pou aparece primero con 20 pedidos de informes, seguido por Carol Aviaga y Pedro Bordaberry con 14.

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En 2017 al igual que en años anteriores, el instituto del pedido de informe fue monopolizado por los legisladores de la oposición. En la Cámara de Representantes, el 85% de las solicitudes fueron realizadas por legisladores opositores, en tanto en el Senado esa cifra ascendió al 98%. El Partido Nacional lidera el ranking con 504 pedidos de informes, seguido por el Partido Colorado con 180. El principal objetivo de ambos partidos fue el Ministerio de Salud Pública (66 y 33 pedidos respectivamente). El tercer lugar lo ocupa el Frente Amplio con 109 pedidos de informe; su principal objetivo ha sido la Suprema Corte de Justicia y el Ministerio de Defensa Nacional (8 pedidos dirigidos a cada uno). El legislador del Frente Amplio que más utilizó este dispositivo fue el diputado comunista por Montevideo, Gerardo Núñez, con 18 pedidos de informe (décimo en el ranking general de la cámara baja).

Supervisión Tabla 3