Asistencia al Parlamento.
La asistencia al plenario y a las comisiones es sin dudas el indicador más básico de esfuerzo parlamentario. En el debate público muchas veces tiende a confundirse la noción de esfuerzo parlamentario con la asiduidad o hábito que muestran los legisladores a la hora de concurrir al trabajo. Estamos de acuerdo con que esto es importante aunque sin duda debemos tomar otros aspectos distintivos de sus cargos. Para calcular la presencia de los senadores en el Parlamento hemos promediado la tasa de asistencia al plenario y la tasa de asistencia a las comisiones, ambas reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria. Esos ratios surgen de la división entre las asistencias registradas (al plenario o comisiones) y las citaciones recibidas por el senador.
Ningún legislador debería faltar a las sesiones parlamentarias pero en los hechos eso no funciona así. El promedio de asistencia al plenario de los 34 senadores analizados es de 97% y a las comisiones, de 82%. Los senadores del FA tienen un promedio de 99% y 89% respectivamente. Los senadores del PN presentan un promedio de 95% y 72%; y los del PC, 98% y 80%. Estos datos demostrarían que los senadores del partido de gobierno son más aplicados al trabajo. Sin embargo, hay que tener en cuenta que tienen mayores incentivos para no faltar porque de ellos depende el quórum de la cámara para sesionar y sobre todo, el mantenimiento de la mayoría para producir decisiones legislativas. Obsérvese que en los primeros 15 lugares del ranking sólo 2 senadores no pertenecen al FA (Bordaberry y Javier García). El ranking está liderado por los senadores oficialistas Andrés Berterreche y Daniel Garín (ambos con asistencia casi perfecta), seguidos por Patricia Ayala, Ruben Martínez Huelmo y Daniela Paysée.
Proyectos.
La redacción de proyectos de ley es un buen indicador de esfuerzo parlamentario. Elaborar un proyecto de ley requiere inversión de tiempo ya sea en materia de estudio ya sea en la inversión de recursos de asesoramiento técnico. En la 48º Legislatura, sólo el 25% de los proyectos de ley iniciados en el Senado llevaban la firma de más de un legislador. Pese a que en el Parlamento uruguayo tiene una tradición de proyectos colectivos de bancada (partidaria o sectorial), en este período la mayoría de las iniciativas han sido de carácter individual.
Los incentivos para presentar proyectos de ley suelen ser menores para los senadores del FA porque deben invertir tiempo en tramitar la agenda legislativa del gobierno. La literatura muestra que desde 2005, el FA ha actuado como un partido mayoritario en las cámaras que posibilita el trámite de la agenda de los gobiernos (3). Los datos de la presente Legislatura muestran también que el partido de gobierno es el único que ha privilegiado la presentación de iniciativas en forma colectiva (sólo 3 proyectos de ley fueron presentados en forma individual). Los proyectos colectivos con respaldo multipartidario fueron solo 12 en este período legislativo de los cuales 7 se convirtieron en ley.
Nuestra base de datos muestra 1.240 entradas correspondientes a 280 proyectos de ley, 11 proyectos de declaración, 71 proyectos de resolución y 22 proyectos de minuta de comunicación. En promedio, cada legislador ha presentado 22 proyectos de ley y 11 proyectos de declaración, resolución o de minuta comunicativa. El senador que más proyectos ha firmado es Pedro Bordaberry (PC) con 64, seguido por Marcos Otheguy con 39, Pablo Mieres (PI) y Ruben Martínez Huelmo (FA) con 35, y Leonardo De León (FA) con 34.
Debate. El número de discursos en el plenario es un indicador sustantivo del esfuerzo parlamentario. La decisión de hablar en sala puede obedecer a circunstancias diversas como ser miembro de la comisión que analizó el proyecto, haber sido designado para expresar la opinión del partido o ser reconocido por sus pares como una voz autorizada en la materia (ya sea por sus conocimientos o por su vínculo con los ciudadanos afectados por el proyecto). No todos los legisladores hablan, ni todos los que hablan realizan grandes aportes. Sin embargo, cuando se repasan los diarios de sesiones se observan ciertos patrones de comportamiento que indican la existencia de líderes discursivos que funcionan como verdaderas espadas de sus respectivos partidos y sectores. Este indicador de esfuerzo parlamentario incluye las discusiones en torno a proyectos de ley, proyectos de resolución, interpelaciones ministeriales, etc..
El senador Pedro Bordaberry lidera el ranking también en esta dimensión seguido por Pablo Mieres (PI), Rafael Michelini (FA), Luis A. Heber (PN), Álvaro Delgado (PN) y Rúben Martínez Huelmo. Es probable que el hecho de que el Partido Independiente cuente con una única banca en el Senado haya influido decisivamente para que Mieres alcanzara ese segundo lugar. Normalmente, en el Parlamento uruguayo los partidos suelen expresar su opinión ante cada asunto en discusión, por lo que la probabilidad de que el senador Mieres haga uso de la palabra siempre será más alta que la de cualquier otro senador.
Exposiciones.
Los legisladores tienen a su disposición una serie de instrumentos para expresar sus puntos de vista sobre los problemas del país. Es decir, no necesitan esperar a la discusión de una ley para emitir su opinión sobre un tema que les preocupa. Pueden solicitar una exposición oral en la media hora previa a la sesión, conseguir que el plenario les autorice a realizar una exposición especial o simplemente escribir una nota con destino a las agencias del gobierno. Desde luego, la utilización de este tipo de instrumentos puede estar asociado con los objetivos personales de cada senador, lo cual puede develar una inclinación al cultivo sistemático de un electorado específico. Las exposiciones orales o escritas tienden a reproducir la visión y el interés del partido pero no necesariamente le representan. Tienen el sello personal del legislador que escribe y suelen ser comunicadas a los grupos sociales que puedan identificarse con la exposición. En términos de la labor parlamentaria las exposiciones orales y escritas constituyen una herramienta orientada a la representación de intereses por parte de un legislador individual.
El ranking está liderado por el senador Carlos Camy (PN) que dedicó buena parte de su esfuerzo a destacar los problemas del departamento de San José. Le siguen Pedro Bordaberry (PC), orientado a las políticas públicas nacionales (uso de internet, educación, política exterior, ANCAP, agro, etc.); José Carlos Cardoso (PN), orientado a la problemática del departamento de Rocha; y Javier García (PN), inclinado a los asuntos de defensa nacional y salud pública.
Informante en comisión.
No hay dudas de que el trabajo en comisiones representa uno de los aspectos más importantes de la labor parlamentaria. Allí se analizan proyectos, se discuten problemas y se desarrollan las negociaciones interpartidarias. Sin embargo, este trabajo suele ser opaco para la población porque la labor de las comisiones suele tener poca publicidad. No es sencillo cuantificar el esfuerzo individual en estos ámbitos. Sin embargo, el SIP reporta la actividad de informante de proyectos en comisión lo cual puede ser utilizado como un buen proxy de la labor en dichos ámbitos. Para informar sobre un proyecto se requiere inversión de tiempo en el estudio de los contenidos además de confianza partidaria y reconocimiento de sus pares. No todos los legisladores tienen las mismas posibilidades de cumplir este rol pues en general esta tarea queda en manos de los senadores de la mayoría parlamentaria. También influye estas designaciones el tipo de comisión. Como se ha demostrado en otros estudios (4) existen comisiones que reciben más proyectos y por tanto la distribución del trabajo puede ser más inclusivo.
Los datos indican que en los quince primeros lugares solo dos no son ocupados por senadores oficialistas (Luis A. Heber y Pablo Mieres). El ranking está encabezado por Ruben Martínez Huelmo, Enrique Pintado, Ernesto Agazzi y Mónica Xavier.
Pedidos de informe.
La solicitud de informes por vía escrita es una herramienta constitucional orientada a la supervisión de las agencias del gobierno. Los legisladores de la oposición están más inclinados a utilizarla que los que apoyan al gobierno. Las preguntas suelen orientarse al control de políticas públicas de carácter nacional pero en muchas ocasiones, los legisladores expresan preocupaciones de sus electorados específicos (distritos o sectores sociales o económicos). Los partidos y fracciones no ejercen un control exhaustivo sobre este tipo de iniciativas pero suelen respaldarlas cuando los organismos de gobierno tardan en responder.
Durante el período estudiado, se cursaron 631 pedidos de informes desde la Cámara de Senadores. Los 34 senadores de la muestra generaron 445 entradas de las cuales 412 corresponden a legisladores de la oposición. Por esa razón, los 14 primeros lugares del ranking pertenecen a legisladores del PN, PC y PI y los últimos 20 a los legisladores del gobierno. El primer lugar quedó también en manos del senador Bordaberry, seguido por Carol Aviaga (PN), Pablo Mieres (PI), Luis Lacalle Pou (PN) y Javier García (PN).
Notas
* En la primera versión de esta investigación cometimos un error respecto al procesamiento de la información relativa al senador Pedro Bordaberry. Concretamente, omitimos la actividad desarrollada por el senador durante los años 2017 y 2018. El señor Álvaro Rossa, asesor de Pedro Bordaberry, nos hizo notar este problema y luego de revisar la totalidad de la base de datos y realizar los correspondientes arreglos, hemos publicado esta enmienda. Agradecemos desde ya la cooperación brindada por Rossa y la comprensión mostrada por el senador Bordaberry ante tamaño error.
(3) Ver Chasquetti, Daniel (2011) “El secreto del éxito : presidentes y cárteles legislativos en Uruguay (1995-2010)” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, v.20, pp.9-31.
(4) Ver Chasquetti, Daniel, Daniel Buquet y Juan Andrés Moraes (2014). El Parlamento bajo la lupa. Imagen pública y productividad parlamentaria durante la 47º Legislatura (2010-2014). Montevideo: Poder Legislativo.