Supervisión Legislativa: la interacción de diputados y ministerios

Los legisladores en Uruguay cuentan con variadas herramientas institucionales para supervisar la actividad del Poder Ejecutivo. Una de las más utilizadas es el pedido de informes a los ministerios, entes autónomos y concejos descentralizados, cuyo fin consiste en escribir preguntas acerca de la actividad desarrollada por el gobierno. A diferencia de los llamados a sala de ministros (interpelaciones), la activación del pedido de informes no requiere de una votación en el plenario de las cámaras. Los legisladores redactan preguntas que se presentan a título personal en el plenario que sin discusión tramita rápidamente a sus destinatarios. Por esa razón, los pedidos de informes se cuentan por miles a lo largo de la legislatura y no sólo permiten conocer cuánto fiscalizan los legisladores sino también cuáles son las estrategias personales y colectivas y sobre todo, cuáles son las políticas públicas con mayor resistencia o conflicto.

Entre el 15/02/2015 y el 01/04/2019, se cursaron 3.587 pedidos de informes, cifra muy superior a los promedios históricos. El gráfico 1 compara el número de PDI presentados en cada legislatura desde la recuperación de la democracia al presente. Como podrá observarse el record histórico se registró en el período crítico 2000-2005 (3.981 pedidos de informes), pero la actual legislatura (a falta de un año) se encuentra muy cerca de ese registro.

Por su naturaleza, el pedido de informe es una herramienta institucional típica de la oposición. Sólo el 9% de los pedidos de informes presentados en la actual legislatura fue redactado por legisladores del Frente Amplio. Los legisladores del Partido Nacional presentaron el  58% y los del Partido Colorado el 28%.

histórico
Comparativo pedidos de Informes 1985-2019 según legislatura

 

La literatura  ha mostrado que con frecuencia los legisladores escriben piezas legislativas (proyectos, pedidos de informes, notas escritas, minutas, etc.) con el objetivo de cultivar electorados específicos (Chasquetti & Micozzi 2013). Por ejemplo, los diputados que desean ser Intendentes centran su actividad parlamentaria en torno a la situación de sus departamentos. Sin embargo, pese a la evidencia que sostiene esa tesis, entendemos que los legisladores combinan en su actividad múltiples objetivos. En este trabajo analizamos esa misma evidencia empírica desde la perspectiva del objetivo de la supervisión del gobierno.

A los efectos de comprender el funcionamiento del proceso supervisión a través de la escritura de pedidos de informes , hemos realizado un examen de redes que incluye a las interacciones registradas entre 54 diputados -los que presentaron al menos 10 pedidos de informes- y 15 organismos dependientes del Poder Ejecutivo (13 ministerios más OPP y ONSC). El estudio abarca un total de 2.487  pedidos de informes escritos por los legisladores y 1.710 respuestas brindadas por los organismos de gobierno. [1]

Para analizar la información y obtener una distribución espacial de los actores en un plano, aplicamos el algoritmo Force Atlas 2 del programa Gephi 0.92.1. La figura 1 muestra a todos los componentes de la red distribuidos según la intensidad y frecuencia de sus vínculos. Las aristas (líneas) indican las interacciones y su grosor está determinado por el número de pedidos de informes cursados y el número de respuestas recibidas. Los nodos (círculos) representan a los actores de la red y su tamaño revela el grado  de interacción que desarrollan. Las distancias entre los nodos (diputados y ministerios) está determinada por la intensidad de los vínculos que desarrollan (mayor interacción, mayor proximidad).

Algunos ministerios (color rosado) aparecen como los principales actores de la red pues son receptores y emisores. Los Ministerios de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), Salud Pública (MSP) e Industria, Energía y Minería (MIEM) son los tres mayores, seguidos por los Ministerios de Educación y Cultura (MEC), Interior (MIN) y Economía y Finanza (MEF).  Los diputados se distribuyen en función de la intensidad de las interacciones que desarrollan con los ministerios (presentación de pedidos de informes y recepción de respuestas). Su ubicación espacial -más cerca o más lejos de determinados ministerios- indican sus preferencias al momento de supervisar al Poder Ejecutivo. Los colores indican la filiación partidaria de los diputados (FA en amarillo; PN en celeste; PC en rojo; PI en violeta; PG en verde; AP en naranja).

El tamaño de los nodos de Martín Lema (PN), Nibia Reisch (PC), Guillermo Facello (PG), Eduardo Rubio (UP), Andrés Arocena (PN), Pablo Abdala (PN) y José Satdjian (PN) revela un intenso intercambio de estos diputados con los ministerios.

P&R_Party
Red de interacción de diputados y ministerios según pertenencia partidaria

 

Comunidades de interacción

Para analizar la lógica de los procesos de supervisión basados en las preguntas y respuestas, hemos aplicado un estadístico de modularidad con el objetivo de encontrar subredes ordenadas según las características de sus vínculos. Una alta modularidad indica la existencia de conexiones sólidas entre nodos pertenecientes a una misma subred y conexiones escasas respecto a otros nodos pertenecientes a otras subredes [2]

Los resultados del examen muestran la existencia de seis subredes determinadas por las preferencias de expresadas por los propios actores (los diputados que preguntan y los ministerios que responde). O sea, dos diputados de diferente partido que deciden supervisar al mismo ministerio y que para ello escriben preguntas con relativa frecuencia, deberían pertenecer a una misma subred de supervisión. El programa Gephi asigna colores a los grupos por defecto, independientemente de la pertenencia partidaria de cada diputado o ministro. Esta perspectiva permite detectar “comunidades de interacción” compuestas por diputados y ministerios.

La figura 2 muestra la existencia de 6 subredes caracterizadas por el predominio de determinadas políticas relevantes: educación, economía, políticas sociales, trabajo, seguridad y medio ambiente. En cada comunidad aparece uno o varios ministerios que “dialogan” con varios legisladores a través de los dispositivos institucionales de control.

P&R_Module
Red de interacción de diputados y ministerios según subredes de interacción

 

Las subredes 2 y 3, relativas a políticas sociales y el mundo del trabajo, son las que presentan los mayores niveles de interacción, además de contar con un números elevado de actores. Mientras el módulo 2 cuenta con 3 organismos de gobierno y 12 diputados, el módulo 3 está integrado por 4 organismos y 13 diputados. La subred 4, relativa a la seguridad, es el que presenta el menor número de interacciones pese a contar con 3 organismos y 10 diputados (ver cuadro 1 y gráfico 1).

cuadro 1

 

Graph_Subredes
Nivel de interacción según subredes

 

Una segunda observación al grafo se vincula con la relación entre las preferencias de supervisión de los diputados y la comisión permanente que integran. La Cámara de Representantes cuenta con un sistema de comisiones permanentes entre cuyos cometidos está el “controlar las políticas públicas del gobierno”. Según el Reglamento de la Cámara, cada diputado puede integra una sóla comisión, aunque eventualmente puede participar en comisiones especiales creadas con fines legislativos y en comisiones investigadoras. Por tanto, deberíamos esperar cierto alineamiento entre las preferencias individuales de supervisión y la comisión permanente que los diputados integran.

El examen muestra que la mayoría de los diputados no alinean sus preferencias con el organismo que integran. Sólo 21 de los 54 diputados (38%) ajustan sus pedidos de informes a la jurisdicción de su comisión. Si se asume que los miembros de la Comisión de Constitución y Legislación no tienen una política pública de referencia y que por ello pueden orientar sus indagatorias hacia cualquier otro ámbito, los alineados ascienden a 27, o sea, la mitad.

Este modelo más o menos abierto de supervisión del Poder Ejecutivo no parece generar conflictos mayores -basados en la invasión de jurisdicciones- entre los diputados como tampoco, los organismos supervisados parecen ser sensibles a esas superposiciones[3].  Los miembros de las comisiones de Turismo y de Seguridad Social de la Cámara son los más inclinados a invadir otras áreas de supervisión, en tanto los miembros de la comisión de Educación son los más ajustados a la política pública de referencia.

Seis subredes de interacción

La subred 0 tiene como centro de supervisión a las políticas educativas. Allí se encuentran el Ministerios de Educación y Cultura (MEC), cuatro diputados pertenecientes a la Comisión de Educación de la Cámara de Representantes: Susana Montaner (PC), Graciela Bianchi (PN), Mario García (PN) y Sebastián Sabini (FA). También en esta subred hay dos diputados provenientes de comisiones con otras jurisdicciones: Gustavo Penadés (PN) de la Comisión de Hacienda y Álvaro Dastugue (PN) de la Comisión de Seguridad Social. Como lo muestra el grafo, ambos diputados se encuentran en posiciones periféricas al núcleo formado por los otros cuatro.

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Subred 0. Políticas Educativas

 

La subred 1 está centrada en las políticas económicas del gobierno y está integrada por los Ministerios de Economía y Finanzas (MEF) y Transporte y Obras Públicas (MTOP). De los once diputados involucrados en esta comunidad, cuatro pertenecen a comisiones con  jurisdicciones típica: Jorge Gandini (PN) de la Comisión de Hacienda, Sebastián Andújar de la Comisión de Presupuestos, y Juan José Olaizola (PN) y Adrián Peña (PC) de la Comisión de Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas.  Los otros siete diputados que son miembros de otras comisiones son Gerardo Amarilla (PN) y Nelson Rodríguez (PN)de Legislación del Trabajo; Nicolás Olivera (PN) de Vivienda, Territorio y Medio Ambiente; Daniel Peña (PG) de Asuntos Internacionales; y Carlos Rodríguez Gálvez (FA) de Defensa Nacional. La subred modular está integrado por el nodo -muy marginal- de Marcelo Bacigalupe (PN), suplente del diputado Pablo Abdala (PN), miembro de la Comisión de Constitución y de la Especial de Población y Desarrollo. Mientras el MEF interacciona fuertemente con N. Rodríguez, Olivera, Amarilla, A. Peña y D. Peña; el MTOP se vincula principalmente con Olaizola, Andujar y A. Peña.

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Subred 1. Políticas económicas

 

La subred 2 se enfoca en las políticas sociales y de salud y está integrada por los Ministerios de Desarrollo Social (MIDES), Salud Pública (MSP) y la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC). Los diputados presentes en este módulo son Martín Lema (PN), Nibia Reisch (PC) y Mabel Quintela (PN) de la Comisión de Salud Pública; las diputadas Cecilia Eguiluz (PC) y Gloria Rodríguez (PN) de la Comisión de Derechos Humanos; y el diputado Daniel Radío (PI) de la Comisión Especial de Desarrollo Social y Población [4]. La aparición de la ONSC en esta subred obedece a que Lema, Reisch y G. Rodríguez solicitaron 8 de los 25 pedidos de informes que ese organismo respondió. Mientras el MSP se vincula fuertemente con Radío, Reisch, Quintela y Lema; el MIDES lo hace con Lema, G. Rodríguez y Eguiluz.

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Subred 2. Políticas Sociales

 

La subred 3 está centrada en las políticas laborales e industriales  e incluye a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) e Industria, Energía y Minería (MIEM). También aparecen en este módulo el Ministerio de Turismo (MTUR) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), arrastrados por el número de pedidos de informes solicitados por los diputados presentes en la subred [5]. Amin Niffouri (PN) y Walter Verri (PC), miembros de la Comisión de Industria y Energía, y Constante Mendiondo (FA) miembro de la Comisión de Turismo, son los únicos diputados que pertenecen a comisiones ajustadas a las políticas supervisadas. Los restantes 10 pertenecen a comisiones orientadas hacia otras políticas públicas: Pablo Abdala (PN), Darcy de los Santos (FA), Rodrigo Goñi (PN) y Pablo Iturralde (PN) son miembros de la Comisión de Constitución; Conrado Rodríguez (PC) de la Comisión de Hacienda; Enzo Malán (FA) de la Comisión de Educación; y Felipe Carballo (FA) de la Comisión de Transporte. El noveno diputado no congruente es José Satdjián, suplente de Martín Lema, miembro de la Comisión de Salud Pública. Mientras el MTSS tiene en su órbita de interacción a Abdala, Satdjián, Carballo, C. Rodríguez, Matiaude, Goñi y Mendiondo; el MIEM también tiene a Abdala y Satdjián, más los diputados Iturralde, Malán, de los Santos, E. Rodríguez y Niffouri.

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Subred 3. Políticas laborales e industriales

 

La subred 4 se especializa en políticas de seguridad, defensa y relaciones exteriores. Entre sus miembros están los Ministerios del Interior (MIN), de Defensa Nacional (MDN) y de Relaciones Exteriores (MRREE), así como los diputados Jaime Trobo (PN) y Tabaré Viera (PC) de la Comisión de Asuntos Internacionales ,y Gonzalo Novales (PN) de la Comisión de Defensa Nacional. Los restantes diputados pertenecen a comisiones no vinculadas explícitamente con el control de dichas políticas: Ope Pasquet (PC) de la Comisión de Constitución;  Valentina Rapela (PC) de Asuntos Internos; Mario Ayala (PN) de Presupuestos; Gerardo Núñez (FA) de Legislación del Trabajo; y Ruben Bacigalupe (PN) de Turismo [6]. El diputado que más interactúa con el MREE es Trobo, quien a su vez, junto a Núñez son los que más interactuaron con el MDN. Rapela, Pasquet, Ayala, Bacigalupe y Viera interactuaron fuertemente con el Ministerio del Interior.

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Subred 4. Políticas de seguridad y relaciones exteriores

 

La última subred número 5 se enfoca en los políticas de vivienda, medio ambiente y agro, y los ministerios implicados son el de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA) y  Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP). Entre los nueve diputados que actúan en esta comunidad, tres son miembros de comisiones ligadas a la supervisión de esas políticas: Eduardo Rubio (AP) y Andrés Arocena (PN) de la Comisión de Vivienda, Territorio y Medio Ambiente; y Alejo Umpiérrez (PN) de la Comisión de Ganadería. Los restantes seis pertenecen a comisiones cuya jurisdicción no coincide con las políticas supervisadas:  Elizabeth Arrieta (PN) y Andrés Carrasco (PI) de la Comisión de Turismo; Cecila Eguiluz (PC) de la Comisión de Derechos Humanos; Edgardo Mier (PN) [7] de la Comisión de Salud Pública; Omar Lafluf (PN) de la Comisión de Hacienda; y Guillermo Facello (PG) de la Comisión de Defensa.  Mientras el MVOTMA tuvo una fuerte interacción con Arocenta, Facello y Rubio, y en menor medida con Carrasco y Ezquerra;, el MGAP tuvo a Lafluf, Arocena, Mier y Umpiérrez como centros de interacción.

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Subred 5. Medio ambiente y políticas agropecuarias

 

Montevideo, 31 de mayo de 2019

 

 


Notas:

[1] Los pedidos de informes de nuestra muestra representan el 69% del total de pedidos enviados durante el período 2015-2019 y el 68% de las respuestas. Quedaron fuera los pedidos de informes y respuestas a otros organismos y todo lo actuado por la Cámara de Senadores.

[2] La modularidad compara el número de enlaces dentro de un grupo con el número esperado de enlaces del grupo si la red fuera completamente aleatoria, con el mismo número de nodos y donde cada nodo mantiene su grado determinado por el azar. Por tanto, la modularidad es la proporción de enlaces que caen dentro de grupos dados menos el valor esperado que dicha proporción hubiese recibido si los enlaces se hubiesen distribuido al azar. Al respecto, ver http://ars-uns.blogspot.com/2013/11/ars-101-modularidad.html

[3] Las tasas de respuestas a los diputados alineados con su comisión es apenas dos puntos porcentuales mayor que las de los no alineados (69% contra 67%).

[4] El diputado Daniel Radío pertenece también a la Comisión de Constitución y Legislación de la Cámara.

[5] En el caso del Ministerio de Turismo, los diputados de este subgrupo solicitaron 14 de los 35 que integran la muestra; en el caso de la OPP, solicitaron 22 de los 43.

[6] También aparecen aquí los diputados suplentes Alejandro Brause y Ernesto Carreras, cuyos  titulares  pertenecen a comisiones que tampoco coinciden con la política supervisada: Graciela Matiaude (PC) de la Comisión de Seguridad Social y Gloria Rodríguez (PN) de la Comisión de Derechos Humanos.

[7] El diputado del PN por el departamento de Treinta y Tres, Edgardo Mier, renunció a su banca el 12/09/2017.

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