El Índice de Esfuerzo Parlamentario del Programa de Estudios Parlamentarios se inspira en el Index of Legislative Effort creado por los economistas Ernesto Dal Bó (University of California, Berkeley) y Martín Rossi (Universidad de San Andrés).1 Su formulación original contaba con seis tipos de variables divulgadas por el Congreso argentino y validadas por entrevistas a seis legisladores: i) presentación de proyectos de ley; ii) proyectos de ley aprobados por la cámara; iii) uso de la palabra en el plenario; iv) dictámenes de comisión que llevan su firma; v) asistencia al plenario; y vi) asistencia a las comisiones.
La adaptación realizada para su aplicación al caso del Parlamento uruguayo siguió el mismo procedimiento de validación. Se realizaron entrevistas en 2015 y 2016 a ocho diputados obteniendo algunas consideraciones relevantes. Por un lado, hubo acuerdo de que la escritura de proyectos, la participación en los debates del plenario y la asistencia a las reuniones son tres buenos indicadores del esfuerzo parlamentario. Por otro, se identificaron tres tareas que los legisladores valoraban y que el índice original no tomaba en cuenta: realizar exposiciones orales o escritas sobre demandas de los votantes, escribir pedidos de informes con el objetivo de supervisar al gobierno e informar en nombre de la comisión ante el plenario.
Por tanto, en su formulación original el índice de esfuerzo parlamentario adaptado al caso uruguayo contó con seis componentes: proyectos, informantes de comisiones, exposiciones, uso de la palabra, pedidos de informes y asistencia. La primera aplicación se realizó sobre los miembros de la 48º Legislatura y los resultados fueron publicados en el segundo semestre de 2019. La segunda aplicación del índice tuvo por objetivo de evaluar el desempeño en la primera parte del mandato de los miembros de la 49º Legislatura y los resultados fueron publicados en julio de 2022.
Al cierre de la 49º Legislatura, publicamos un nuevo informe con los resultados del esfuerzo parlamentario ara todo el período, pero con la novedad de que el índice incluyó un sexto componente. Luego de la publicación de resultados en 2022, varios legisladores comentaron al Programa que existe una dimensión relevante del trabajo parlamentario que el índice no capta. Se referían a la gestión política e institucional que el propio organismo impone y que muchos de sus miembros desarrollan, invirtiendo tiempo y esfuerzo. Por esa razón, en esta entrega hemos creado un séptimo componente que hemos denominado Gestión Política.
En las entrevistas realizadas luego de la publicación de 2022, se repitieron alusiones relacionadas con tres responsabilidades relevantes que los legisladores suelen asumir a lo largo del período: i) coordinación de las bancadas partidarias; ii) ejercicio de cargos de conducción de la cámara y las comisiones; y iii) ser miembro interpelante.
La coordinación de la bancada es una labor imprescindible para el funcionamiento de la cámara. La reunión semanal entre el presidente y los coordinadores aborda cuestiones primordiales como el orden del día de las sesiones y el tiempo que se destinará a cada tema. Si bien el coordinador de bancada no es un jefe de partido, si está revestido de autoridad política para negociar en nombre del partido. Para tener una buena idea sobre las preferencias partidaria, el coordinador o coordinadora debe consultar periódicamente a los diferentes grupos que integran su colectividad política e informar sobre los asuntos relevantes que deberá abordar la cámara. El cumplimiento de esta responsabilidad supone inversión de tiempo y de recursos de apoyo por lo cual todos los partidos rotan anualmente a sus miembros en esa tarea. Incluso, el Frente Amplio, debido a su tamaño, nombra anualmente a dos legisladores para el cumplimiento de esa tarea.2
La presidencia de la Cámara de Senadores y de la Asamblea General- la desempeña la Vicepresidenta de la República. Por su naturaleza constitucional, ambos cargos son los únicos que no son rotativos en el Parlamento uruguayo. Dado que además, la vicepresidenta suplanta al presidente cuando realiza viajes al exterior adquiere gran relevancia para el funcionamiento del Senado el cargo de primer vicepresidente, el cual se elige al comienzo del periodo de sesiones de cada año. En la Cámara de Representantes la presidencia del cuerpo es también un cargo rotativo por un período de un año y la primera vicepresidencia también supone una inversión de tiempo en el cumplimiento de esa tarea, dado que el legislador siempre tiene que estar a la orden, sobre todo en sesiones largas como las interpelaciones o el tratamiento de la ley de presupuesto y las rendiciones de cuentas. Todos esos cargos de conducción de las cámaras, a excepción del que ocupa la vicepresidenta, son negociados por los partidos de acuerdo a su rol -gobierno u oposición- y al número de bancas en el plenario.
La presidencias de las comisiones son también cargos de carácter rotativo que son negociados al comienzo de la legislatura por los partidos de acuerdo al peso político de cada formación. La presidencia de la comisión es relevante desde el punto de vista logístico pues quien ocupa el cargo debe establecer el orden del día con el secretario de la comisión y en consulta con los miembros del organismo. Si bien el cargo carece de poderes de agenda (sobre todo cuando lo ejerce un miembro de un partido de oposición), la labor es relevante porque en muchas ocasiones el correcto funcionamiento de la comisión depende de la disposición y buena voluntad de su presidente, lo cual implica inversión de tiempo y recursos vinculados a su staff personal.
Finalmente, la decisión de preparar una interpelación y luego desarrollarla, supone también un esfuerzo significativo para cualquier legislador. Primero, porque debe convencer a su bancada de adoptar la decisión de llamar a sala a un ministro y para ello, debe contar no solo con argumentos sino también con información que los fundamente. Segundo, porque el procedimiento de la interpelación establece un plazo para coordinar las fechas, que normalmente es manejado con discrecionalidad por el o la ministra que buscará ganar tiempo para poder enfrentar el evento en condiciones apropiadas. Eso indica que la batalla discursiva entre interpelante e interpelado será tensa y exigirá un trabajo intenso del legislador y su equipo durante un tiempo considerable. Finalmente, porque el miembro interpelante deberá invertir tiempo también en divulgar sus preguntas y evaluaciones en medios de comunicación, antes y después de la sesión de interpelación. En suma, interpelar a un ministro es sin dudas una de las actividades que insumen mayor esfuerzo.
Por tanto, hemos decidido incorporar estas distinguiendo entre siete componentes y asignando puntajes para el cumplimiento de las mismas. La siguiente tabla ilustra sobre las decisiones metodológicas adoptadas.
| Tarea | Asignación de puntajes | Puntajes |
|---|---|---|
| Coordinación bancada | Cargo anual ajustado por partidos pequeños | 0.9 y 3 |
| Presidencia Cámara de Senadores | Cargo quinquenal | 10 |
| Presidencia Cámara de Representantes | Cargo anual | 3 |
| Vicepresidencias de cámara | Cargo anual | 1 |
| Presidencias de comisiones | Cargo anual ajustado por nivel de actividad de la comisión | 5, 3, 1 |
| Miembro interpelante | Interpelación | 5 |
El ejercicio del cargo de coordinador de bancada cuenta con un valor 3. Para el caso de los partidos unipersonales, el valor será 0.9. En esta legislatura, el Frente Amplio y el Partido Nacional tuvieron dos coordinadores por año, pero no se dividió el puntaje por entender que cada legislador que cumplió con esa tarea estuvo sometido al mismo esfuerzo que el coordinador de los partidos medianos, el Partido Colorado y Cabildo Abierto.
A su vez, el puntaje de las presidencias de las comisiones fueron ajustados según la actividad que tuvieron esos organismos. No supone la misma carga una presidencia de una comisión que se reúne más de cien veces en el período que el de otra que se reúne sólo cuarenta veces. La siguiente tabla muestra la clasificación de comisiones de cada cámara según su nivel de actividad.
| Cámara | Comisión | Reuniones | Puntaje |
|---|---|---|---|
| Senadores | Constitución, Hacienda, Presupuesto | + de 90 | 5 |
| Asuntos Administrativos, Salud, Asuntos Laborales, Educación, Asuntos Internacionales. | + de 70 y – de 90 | 3 | |
| Ciencia, Defensa, Derechos Humanos, Ganadería, Industria, Población, Transporte, Vivienda | – de 70 | 1 | |
| Representantes | Constitución, Hacienda, Presupuesto, Salud, Legislación del Trabajo. | + de 90 | 5 |
| Derechos Humanos, Educación, Ganadería, Industria, Asuntos Internacionales. | + 70 y – 90 | 3 | |
| Asuntos Internos, Vivienda, Defensa, Transporte, Turismo | – de 70 | 1 |
A los efectos de obtener un puntaje final para cada legislador, procedimos a sumar los valores alcanzados en cada uno de los componentes presentados en la primera tabla. El siguiente cuadro presenta un ejemplo con la senadora y la diputada que obtuvieron más puntos en la dimensión gestión política e institucional.
| Tareas de gestión | Graciela Bianchi | Lucía Etcheverry |
|---|---|---|
| Coordinación bancada | 3 | 3 |
| Conducción cámara | 2 | 0 |
| Conducción comisión | 15 | 10 |
| Miembro interpelante | 0 | 5 |
| Total | 20 | 18 |
La senadora Bianchi y la diputada Etcheverry coordinaron las bancadas de sus respectivos partidos y presidieron comisiones en diferentes años del mandato. Sin embargo, mientras Bianchi presidió en varios momentos la Cámara de Senadores, Etcheverry no ocupó ningún cargo de conducción de su cámara. A su vez, mientras Etcheverry ofició como miembro interpelante del ministro del Interior, Luis Alberto Heber, Bianchi no cumplió esa función en virtud de su pertenencia partidaria y su compromiso con el gobierno de coalición. Ambos ejemplos nos muestran que los parlamentarios pueden recoger puntos en diferentes componentes y lograr resultados bastante parecidos.
La aplicación de este índice de gestión político institucional al conjunto de los parlamentarios, muestra que en el Senado 38 de los 94 titulares y suplentes obtuvieron puntajes (40,8%), en tanto en la cámara baja, lo lograron 78 de los 386 titulares y suplentes (20,2%). Los gráficos 1 y 2 presentan los resultados de la medición.
Gráfico 1. Gestión Político-institucional. Senadores
Gráfico 2. Gestión Político-Institucional. Diputados.
Notas
- Dal Bó, Ernesto y Martín A. Rossi (2011) “Term Length and the Effort of Politicians”, The Review of Economic Studies, Vol. 78, No. 4, pp. 1237-1263.
↩︎ - El Frente Amplio es el partido más grande del Parlamento desde el 15 de febrero de 2000. Desde ese momento, nunca ha tenido menos de 40 diputados ni menos de 13 senadores. Sobre las formas de trabajo, las responsabilidades y la selección de coordinadores en el Frente Amplio, ver Piani, Alejandra (2015).El Coordinador de la Bancada de Diputados del Frente Amplio (2010-2015).
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