Hace más de una década, los economistas Ernesto Dal Bó (University of California, Berkeley) y Martín Rossi (Universidad de San Andrés) publicaron un artículo académico donde desarrollaban el índice de esfuerzo legislativo (Index of Legislative Effort) a partir de la sistematización de diferentes dimensiones de la actividad parlamentaria (asistencia al plenario, participación en los debates, actividad en las comisiones, proyectos presentados, etc.). Un índice con esas características resulta muy útil para comprender cómo los legisladores utilizan su tiempo, qué tipo de rol cumplen en la cámara y cuáles son sus posibles metas personales. Los autores reconocen que si bien es muy difícil evaluar empíricamente el esfuerzo legislativo, el índice al menos brinda una aproximación sobre el grado de dedicación que los representantes brindan a su trabajo.1
El presente estudio pretende contribuir a la comprensión ciudadana respecto al trabajo de nuestros representantes. No nos anima un espíritu inquisidor. Simplemente deseamos volver transparente algunas dimensiones del trabajo de nuestros legisladores. Este no es un trabajo académico sino un acto de divulgación de conocimiento motivado por el compromiso de nuestra Universidad con los grandes temas del país. Toma prestadas algunas herramientas metodológicas de las ciencias sociales para alcanzar resultados sólidos y objetivos. En la primera parte se repasan algunos aspectos políticos e institucionales que deben ser tomados en cuenta a la hora de leer los resultados. En la segunda parte se describen los procedimientos metodológicos utilizados para construir nuestro propio Índice de Esfuerzo Parlamentario. En la tercera parte se ofrecen los resultados de la aplicación del índice a los senadores y diputados de la 49º Legislatura (2020-2022) y una breve descripción de los rendimientos individuales en cada una de las dimensiones .
Parlamento, partidos e individuos
El enfoque clásico -dominante en los años cincuenta y sesenta- observaba al poder legislativo como un órgano orientado a la producción industrial de leyes. Nuestra mirada sobre este organismo toma distancia de ese paradigma y a cambio se pliega al enfoque multifuncional que considera a la asamblea como una institución encargada de varias funciones y cuya fuente de legitimidad es la respuesta permanente al ciudadano. Las prerrogativas constitucionales típicas de los parlamentos son legislar, supervisar, representar y debatir. Por esa razón, los legisladores tienen un amplio rango de opciones a la hora de decidir las prioridades de su mandato. Algunos decidirán ser legisladores en el más puro sentido de la palabra; otros en cambio se erigirán en fiscales de tal o cual ministerio; y así sucesivamente. Sin embargo, la autonomía del representante para decidir su estrategia de actuación está casi siempre condicionada por el tipo de partido que integra (oficialista o de oposición), la relación con su sector político dentro del partido (o fracción) y por el distrito al que representa. En otras palabras, el contexto político-institucional constriñe las intenciones iniciales de los legisladores y modelan un tipo muy especial de conducta que podrían definirse como roles.
Recordemos que el Parlamento uruguayo es una legislatura bicameral electa por representación proporcional y con lista cerrada y bloqueada de partido (y fracción). Estos mecanismos garantizan a los líderes una importante influencia sobre las decisiones individuales de los representantes, sobre todo de aquellos que son elegidos en circunscripciones grandes (Senado y Montevideo en la cámara baja) o en la circunscripción mediana de Canelones. Los representantes de distritos pequeñas (2, 3 o 4 bancas) se orientan más hacia los electores y cuentan con un margen de autonomía mayor a la hora de trazar su estrategia. La influencia de los líderes no sólo deriva de su prestigio político medido en votos, sino también en su capacidad para seleccionar y ordenar los candidatos en la lista de la siguiente elección. Bajo estas reglas, quien no coopera con el grupo partidario puede ser castigado en el futuro próximo.
Además, los partidos en el Parlamento se organizan en bancadas (caucus) y sus fracciones internas (sectores) en sub-bancadas partidarias. Estos organismos contribuyen a la cohesión de los miembros al momento de las votaciones en el plenario y las comisiones. La labor cotidiana de los partidos en el Parlamento presenta múltiples formas de división del trabajo, determinada por el lugar que ocupa cada partido, la situación del legislador en la estructura sectorial y el tipo de distrito al que representa. Por ejemplo, los lideres de las fracciones dedican más tiempo a la toma de posición pública sobre políticas nacionales en medios de comunicación que el resto de los legisladores (los rank & file), que suelen concentrarse en el cumplimiento de roles asignados por los sectores partidarios. Otro ejemplo de división del trabajo puede verse en el hecho de que los diputados electos por circunscripciones alejadas de la capital buscan integrar comisiones permanentes cuya labor no demande una gran carga de trabajo, De esta forma tendrán más tiempo para viajar al distrito y conocer de primera mano la agenda local y las demandas insatisfechas. Los diputados de Montevideo, en cambio, asumen tareas en las comisiones claves del proceso legislativo pues su suerte no depende tanto de los votantes del departamento sino de la suerte de grupo. Unos y otros se benefician de ese reparto mostrando que la división del trabajo es una forma eficiente de afrontar las múltiples funciones parlamentarias.
Como los índices y ranking ejercen una fascinación simplificadora, conviene que al momento de leer los resultados se tomen en cuenta estos factores. Este es un aviso a los navegantes. En el Parlamento uruguayo hay partidos y fracciones que condicionan el accionar de sus miembros. Hay bancadas que disciplinan y organizan el trabajo. Los líderes influyen y pueden punir la desobediencia. Hay división del trabajo y por tanto, no todos los legisladores cumplen el mismo rol . Considerar el esfuerzo parlamentario como la única variable para evaluar el desempeño de los representantes resulta una simplificación que descartamos de plano. Calcular el esfuerzo parlamentario de cada representante supone una aproximación a una parte del trabajo individual de los miembros de la cámara que por diferentes motivos siempre tiene escasa visibilidad pública.
Definición y decisiones metodológicas
El esfuerzo parlamentario es el conjunto de tareas que los legisladores desarrollan para cumplir con las prerrogativas que su cargo establece. La Constitución asigna al Parlamento una diversidad de funciones: legislar, controlar, representar y debatir asuntos públicos. Una medición del esfuerzo parlamentario debe tomar en cuenta el amplio conjunto de actividades que se derivan de esas funciones. En tal sentido, nuestro Índice de Esfuerzo Parlamentario (IEP) toma en cuenta seis dimensiones derivadas del cumplimiento de esas funciones: i) asistencia a las sesiones del plenario y las comisiones, ii) escritura de proyectos de diversa índole, iii) trabajo en comisiones, iv) participación en los debates, v) presentación de exposiciones y vi) solicitud de informes al gobierno. El siguiente cuadro presenta un esquema sobre la operacionalización del IEP.
Hemos construido una base de datos con todos las actividades reportadas por el Sistema de Información Parlamentaria (SIP) del Poder Legislativo para cada uno de los senadores y diputados que actuaron como titulares y suplentes durante la 49º Legislatura (15/02/2020 al 30/06/2022). Estos datos son públicos y cualquier ciudadano puede obtenerlos ingresando al sitio web del Parlamento. En nuestro caso hemos utilizado la técnica de scrapping a partir de las Herramientas del desarrollador proporcionadas por Google.2 Nuestra base de datos cuenta con un total de 22.896 registros de actividades de 460 legisladores que actuaron hasta ahora en la legislatura (94 senadores y 366 diputados). La operacionalización de los indicadores incluyó un total de 15.595 incidencias que representan un 68% de la base 3.
Las actividades parlamentarias que realizaron los senadores y diputados fueron codificadas de acuerdo a las seis dimensiones seleccionadas. Los valores que expresa cada dimensión muestra frecuencias muy diferentes (algunas muy altas y otras muy bajas) por lo que para comparar estas series de datos heterogéneas utilizaremos el z-score de los valores que muestran cada una de las seis dimensiones en cada legislador. El z-score es el número de desviaciones estándar que alcanza un determinado valor respecto a la media de la serie. Por tanto, el z-score muestra a cuántas desviaciones estándar se encuentra -por debajo o por encima- un determinado valor respecto a la media del conjunto de datos de una dimensión dada. Para calcular z-score, utilizaremos la siguiente fórmula:
z = (x- μ) / σ
…donde x es el valor conocido de la serie, μ es la media de la serie y σ la desviación estándar. El IEP para cada legislador será el promedio de los valores z-scores de las seis dimensiones seleccionadas. El siguiente cuadro presenta un ejemplo de cómo se calculó el índice. Los valores negativos de z-score indican que los valores de los legisladores están por debajo del promedio de la dimensión y los valores positivos que están por encima.
Resultados para Senadores
La aplicación de los procedimientos reseñados permite calcular el IEP para todos los senadores que participaron en la 49º Legislatura en calidad de titular o suplente. La tabla que presentamos a continuación muestra que Charles Carrera (FA) es el senador más esforzado en lo que va del período con un z-score de 2,30. A una distancia considerable le siguen los senadores Gustavo Penadés (PN); Amanda Della Ventura (FA) y Graciela Bianchi (PN). Completa el top-5 pero con un puntaje menor, Raúl Lozano (CA). Le siguen Guido Manini Ríos (CA); Óscar Andrade (FA); Mario Bergara (FA); Liliam Kechichian (FA) y Sandra Lazo (FA), con valores del promedio z-score que oscilan entre 1,39 y 1,06.
¿Qué ha hecho Charles Carrera (FA) para ser el senador más esforzado? Tuvo asistencia casi perfecta a las sesiones del plenario, firmó 24 proyectos de ley, 4 proyectos de resolución, 5 proyectos de declaración y 9 proyectos de minutas de comunicación (total 42). Habló en 95 oportunidades, realizó 28 exposiciones orales, fue 15 veces informante de comisión (14 en nombre de la Comisión de Asuntos Administrativos y 1 en nombre de la Comisión de Constitución y Legislación) y presentó 110 pedidos de informe.
El podio de escritura de proyectos lo integran Charles Carrera (FA), Raúl Lozano (CA) y Óscar Andrade (FA). El de participación en los debates, Gustavo Penadés (PN), Graciela Bianchi (PN) y Óscar Andrade (FA). El de representación, Carlos Camy (PN), Guido Manini Ríos (CA) y Amanda Della Ventura (FA). El de informantes de comisión en el plenario, Gustavo Penadés (PN), Graciela Bianchi (PN) y Sebastián Da Silva (PN); y el de pedidos de informes Charles Carrera (FA), Sandra Lazo (FA) y Amanda Della Ventura (FA).
Como podrá apreciarse en el cuadro anterior, los senadores desarrollan las distintas funciones con distinta intensidad y ello se vincula con algunos de los factores expuestos en la primera sección (situación del partido, gobierno u oposición), sumado a otros como las preferencias programáticas personales, el cargo anterior, los objetivos de carrera, etc.
Resultados para Diputados
La aplicación del IEP para todos los miembros de la cámara baja de la 49º Legislatura muestra que el diputado más esforzado es Gustavo Olmos (FA) con un z-score promedio de 3,24, seguido muy de cerca por Daniel Caggiani (FA)4 con un promedio de 3,15. Completan el top-5 Lucía Etcheverry (FA), Juan Rodríguez (PN) y Nibia Reisch (PC). Los diez primeros los completan Alfonso Lereté (PN), Iván Posada (PI), Cecilia Bottino (FA), Felipe Schipani (PC) y Felipe Carballo (FA).
¿Qué ha hecho Gustavo Olmos (FA) para ser el diputado más esforzado? Tuvo asistencia perfecta a las sesiones del plenario, firmó 36 proyectos de ley, 12 proyectos de resolución y 9 minutas de comunicación (total 57). Habló en 83 oportunidades, realizó 15 exposiciones orales y/o escritas, fue 3 veces informante de comisión (una por la Comisión de Hacienda, otra por la Investigadora sobre Gastos del Ministerio de Turismo y finalmente otra en minoría por la Comisión Integrada de Presupuestos con Hacienda) y presentó la friolera de 149 pedidos de informe.
El podio de escritura lo integran Carlos Varela Nestier (FA), Cristina Lustemberg (FA) y Gustavo Olmos (FA) y Felipe Carballo (FA) en el tercer escalón. El de participación en los debates, queda conformado por Juan Rodríguez (PN), Eduardo Lust (CA) y Ope Pasquet (PC). El de representación, Eduardo Elinger (PC),5 Alfonso Lereté (PN) y Nibia Reisch (PC). El de informantes de comisión en el plenario, Daniel Caggiani (FA), Juan Rodríguez (PN) y María Eugenia Roselló (PC); y el de pedidos de informes Gustavo Olmos (FA), Lucía Etcheverry (FA) y Daniel Caggiani (FA).
Finalmente, en 2019 el Programa de Estudios Parlamentarios publicó un estudio que evaluaba el esfuerzo parlamentario de 34 senadores que habían ejercido como titulares durante la 48º Legislatura. La decisión de publicar un estudio similar a mitad del período legislativo, que incluye a las dos cámaras, está motivada por la intención de mejorar la visibilidad del trabajo cotidiano de los miembros del Parlamento. No descubrimos nada cuando decimos que los parlamentos y los partidos políticos son instituciones desafiadas por los poderosos cambios tecnológicos y sociales que ponen en riesgo la lógica clásica de la representación. Contribuir a la transparencia, la difusión y la explicación sobre la actividad de nuestros representantes supone antes que nada un deber con la democracia.
En comparación con aquel estudio pionero, encontramos que nuevamente los legisladores opositores presentan mejores desempeños que los legisladores oficialistas. Esto podría interpretarse como una coincidencia, pero sin embargo creemos que es un patrón que bien valdrá investigar en el futuro. Obsérvese que en nuestro país los legisladores oficialistas conforman casi siempre una mayoría que controla el poder de agenda (capacidad de decidir qué se vota y qué no) y que cuenta con un objetivo principal consistente en respaldar y aprobar la agenda del gobierno. Esta actividad resulta vital para los ocupantes del Poder Ejecutivo pero restringe el potencial de actuación de los representantes que los respaldan en las cámaras. La labor oficialistas en cierta forma reduce o encorseta la actividad parlamentaria a perseguir las metas colectivas fijadas por el gobierno. Los legisladores opositores, en cambio, parecen disfrutar del amplio abanico de posibilidades que brinda el Parlamento -legislar, supervisar, representar, debatir- a sabiendas que carecen de acceso a la agenda del plenario y las comisiones fijada por la mayoría. En cierto modo, la línea que divide gobierno y oposición no sólo determina un patrón de juego político sino también una distribución de diferentes responsabilidades en el cumplimiento de las funciones clásicas del Parlamento.
Notas
(1) Dal Bó, Ernesto y Martín A. Rossi (2011) “Term Length and the Effort of Politicians”, The Review of Economic Studies, Vol. 78, No. 4, pp. 1237-1263.
(2) Utilizamos la extensión para Chrome, Web Scraper – Free Web Scraping. Disponible en https://chrome.google.com/webstore/detail/web-scraper-free-web-scra/jnhgnonknehpejjnehehllkliplmbmhn
(3) No hemos considerado los registros que reportan convocatorias a la cámara, designaciones a comisiones especiales, presentación de mociones de urgencia, homenajes, sesiones especiales de la cámara, etc. También hemos descartado las clasificadas como “Interviene en exposición verbal” por ser similares a las clasificadas como “realiza una exposición verbal”.
(4) El diputado Daniel Caggiani (FA) renunció a su banca en Diputados el 8 de marzo de 2022 para asumir la banca en el Senado del fallecido Eduardo Bonomi (FA). De haber permanecido en el cargo, es muy probable que Caggiani fuera el diputado más esforzado de la cámara. Algo similar ocurrió con los diputados Alejandro Sánchez y Sebastián Sabini que renunciaron el 20 de octubre de 2020 y el 8 de marzo de 2022 para reemplazar en la cámara alta a los senadores renunciantes José Mujica y Lucía Topolanski.