Iniciativa de los legisladores: Menor cooperación y mayor individualismo
La cooperación entre legisladores a la hora de escribir proyectos es un indicador importante respecto al funcionamiento de las bancadas partidarias en el Parlamento y sobre el grado de polarización que se desarrolla en su seno.
Si los partidos redactan proyectos en forma colectiva pero no cooperan entre sí, es probable que estemos en presencia de un escenario polarizado. Cuando los partidos realizan ambas cosas, como ha sucedido en Uruguay desde 1985, seguramente tengamos un Parlamento con bajos niveles de polarización. Pero si los legisladores optan por escribir proyectos en soledad y dejan de lado el trabajo colectivo, es probable que se resientan los partidos y que la política se transforme en una actividad atomizada de pugna de intereses. Cuando un legislador escribe proyectos en forma individual, busca probablemente responder a un electorado específico que le apoyo o le dio el voto. La política así se torna más particularista y menos programática.
Por estas razones, es importante analizar cuánta cooperación existe entre legisladores de un mismo partido y entre legisladores de diferentes partidos, así como cuánta actividad individual se desarrolla en la cámara. A continuación un breve informe sobre lo acontecido este año.
El año 2015
Hasta el 15 de diciembre de 2015, los miembros del Parlamento presentaron 235 proyectos de ley. El 74% fueron proyectos firmados por un sólo legislador (173) y el 26% fueron proyectos colectivos.
Entre los 62 proyectos colectivos, 49 llevaban la firma de legisladores de un sólo partido, y 13 -la quinta parte- de legisladores de varios partidos. En este pequeño grupo de iniciativas multipartidistas, sólo dos no cuentan con la participación de legisladores del partido de gobierno. Se trata de los proyectos de ley de “Prórroga del plazo de habilitación del Título de Psicólogo”, de los diputados Castaingdebat (PN) y Viera (PC), y de la “Prórroga del plazo para la redistribución de los funcionarios excedentarios de AFE”, de los diputados Fernando Amado (PC), Adrián Peña (PC), Wilson Ezquerra (PN) y Eduardo Rubio (AP). Este dato es sustantivo pues confirma algo señalado por varios analistas: los partidos de la oposición cooperan entre sí muy poco.
El Partido Nacional es la colectividad que más proyectos de ley presenta en forma colectiva con un total de 35 (71%), seguida de lejos por el Frente Amplio con 13 proyectos (21%). El Frente Amplio ostentó este primer puesto hasta que llegó al gobierno en 2005. Desde entonces, las distancias en cuanto a comportamiento colectivo entre el PN y el FA parecen incrementarse.
Si se comparan los datos de iniciativa legislativa de 2015 con los registrados en el primer año de cada una de las anteriores legislaturas, se puede ver que los proyectos individuales presentan un incremento sustantivo, al pasar del 52% en 2010 al 74% en 2015. El crecimiento del individualismo se venía registrando desde el año 2000, pero en la actual legislatura registra una aceleración significativa.
El 54% de los proyectos individuales se presentaron en el Senado, algo que nunca antes había ocurrido. Por ser tres veces menor en tamaño que la Cámara de Representantes, el Senado suele ser menos productivo. Asimismo, si se controla el origen partidario de los proyectos individuales, se observa que el 53% son del Partido Colorado, el 25% del Partido Nacional y el 14% del Frente Amplio. Este también es un hecho extraño pues el Partido Colorado es el tercer partido en tamaño y ello debería notarse en su niveles de productividad. ¿A qué responden estos fenómenos?
El sensible aumento de la proactividad del Senado y del Partido Colorado responde al poco frecuente hecho de que un senador presente en un año un total de 63 proyectos de ley. En efecto, el senador Bordaberry presentó 46 proyectos de ley el 3 de marzo; 10 proyectos el 17 de marzo; 2 el 7 de abril; y 5 en forma espaciada los días 26 de mayo, 3 y 17 de junio, y 28 de setiembre. El 11 de setiembre, Bordaberry firmó su único proyecto de ley colectivo y de carácter multipartidario, con la senadora del MPP-Frente Amplio, Ivonne Passada. Por tanto, la proactividad de Bordaberry explica el desempeño del Senado y del Partido Colorado pero no la tendencia general hacia el individualismo legislativo.
Si Pedro Bordaberry se hubiere comportado como el senador promedio, la tendencia hacia el individualismo legislativo se hubiera mantenido. Por ejemplo, si el senador colorado hubiese presentado sólo 13 proyectos (en lugar de 63), el total de proyectos individuales en 2015 se ubicaría en el 66% del total, apenas ocho puntos menos que el registro actual. Por esa razón, la tendencia al individualismo es muy notoria y no responde al desempeño individual de legislador alguno.
En contrapartida, se desarrolla otra tendencia en sentido inverso que supone el declive de la cooperación en materia de iniciativa legislativa.
El análisis del primer año de cada legislatura muestra que la proporción de proyectos colectivos de origen partidario (de un solo partido) presenta un declive dramático, pasando del 50% en 2000 a 21% en 2015 (ver gráfico 2).
Los proyectos multipartidarios también sufren un declive (están en su punto más bajo de toda la serie) pero no sabemos aún si ello significa una tendencia.
El Senado
Un buen ejemplo de la escasa cooperación interpartidaria desarrollada en 2015, puede observarse en el Senado. Mediante el programa de redes Gephi 0.8.2, hemos modelado los vínculos entre los senadores titulares a partir de la co-escritura de proyectos de ley (cosponsorship). El siguiente gráfico muestra la ubicación espacial de los 30 senadores (se excluyó al Presidente del Senado). En verde aparecen los senadores del Frente Amplio, en celeste los del PN, en rojo los del PC y en amarillo el senador del PI.
Como podrá apreciarse, dos senadores del Partido Colorado están más próximos al Frente Amplio que al Partido Nacional y eso se debe a que han firmado proyectos con el partido de gobierno. Son los casos de Bordaberry y Amorín.
Por otra parte, el estudio de redes muestra que las fracciones siguen siendo los agentes más cohesionados del sistema político. Los siguientes gráficos muestran la cooperación entre los senadores del MPP, FLS (Frente Amplio), Todos y Alianza Nacional (Partido Nacional).
Tres conclusiones
El estudio de la iniciativa de proyectos de ley muestra las siguientes conclusiones.
- En 2015 ha aumentado dramáticamente el número de proyectos escrito por legisladores en soledad. Esta es una tendencia que se venía manifestando pero que adquiere en la actualidad ribetes superlativos. Este hecho estaría indicando una mayor propensión de los legisladores a la política particularista.
- En contraste, la cooperación entre legisladores presenta un descenso llamativo. Cada vez se presentan menos proyectos de ley con la firma de los legisladores de los partidos. Esto podría representar un deterioro de la influencia de las bancadas partidarias en este rubro y un declive de la política programática orientada a los asuntos nacionales.
- La baja cooperación también alcanza a la dimensión interpartidaria. El estudio muestra un declive llamativo en este rubro lo cual estaría indicando un aumento de la polarización en la cámara. El estudio de grafos del Senado indicaría que los polos de esa tensión son el Frente Amplio y el Partido Nacional.
29 de diciembre de 2015