En el informe final del año pasado, decíamos que con la ruptura del diputado Gonzalo Mujica con el FA “debería esperarse un deterioro de la tasa de eficacia en la tramitación de la agenda del Poder Ejecutivo. Al carecer de una mayoría estable, algunos proyectos del gobierno pasarán pero otros no. Para resolver el dilema, la bancada de gobierno deberá negociar y ello insumirá tiempo”. Por tanto, también “debería esperarse un retraso general en el tiempo promedio de duración del trámite legislativo. Las negociaciones que buscan ajustar preferencias suelen ser el principal factor de retraso”.
Para comprobar si ese pronóstico se cumplió proponemos analizar la tasa de eficacia legislativa del Poder Ejecutivo (TEPE). Esta medición consiste en calcular el ratio entre las leyes sancionadas y los proyectos enviados por ese poder. Para comprender la evolución de esa tasa, hemos realizado el cálculo cada vez que un proyecto de ley es presentado y cada vez que una ley resulta aprobada. Afortunadamente, el Programa de Estudios Parlamentarios cuenta con una amplia base de datos que permite construir una serie histórica del índice. Los gráficos 4, 5, 6 y 7 muestran la evolución de la TEPE en los primeros tres años de las últimas cuatro legislaturas.
Como puede verse, la TEPE evoluciona de manera bastante parecida durante los dos primeros años de cada una de las cuatro legislaturas. Sobre el final del segundo año, la TEPE supera la línea de 50% lo cual supone que uno de cada dos proyectos del gobierno reciben sanción. No obstante, en el siguiente año, la TEPE asciende al 60% en todas las legislaturas salvo en la actual, donde permanece estable entorno al 54%. Esto quiere decir que si bien el proceso legislativo no se frenó, sí se enlenteció el ritmo de producción de decisiones legislativas del gobierno. Como sabemos que los proyectos del Ejecutivo siguieron ingresando a un ritmo constante -incluso se presentaron más que en 2016- (1) la explicación más plausible consiste en que el estancamiento de la TEPE responde a una severa disminución del ritmo de aprobación de las cámaras. Dicho de otro modo, el Parlamento continuó recibiendo proyectos del gobierno y aprobando leyes pero a un ritmo más lento de lo que lo venía haciendo. Ello se debe al costo que insumen las negociaciones entre legisladores oficialistas y legisladores de la oposición, el cual se mide en tiempo. Si el Parlamento hubiera dejado de aprobar normas, se debería haber observado una caída del TEPE (ello se ve únicamente en el mes de agosto de 2017), pero ello no ocurrió. El valor constante de la tasa está entonces vinculada a la pérdida de la mayoría en la Cámara de Representantes y sus consecuencias en materia de negociación y consumo de un recurso finito como es el tiempo de la Cámara.
El gráfico 8 muestra que el tiempo que insume aprobar una ley en el primer año (de las últimas tres legislaturas) es algo superior a los tres meses; y en el segundo año, de aproximadamente unos ocho meses. Los registros del tercer año, sin embargo, son diferentes en los tres casos observados, aunque el apartamiento mayor es sin duda el de la actual legislatura. Las leyes de 2017 insumieron para su aprobación once meses en promedio (337 días), o sea, cincuenta y cinco días más que las aprobadas en 2007 y noventa y cinco días más que las aprobadas en 2012.
Estos datos muestran que el proceso legislativo del año 2017 ha sido más trabado y negociado que antes. La pérdida de la mayoría parlamentaria obligó a la bancada del FA a modificar sus expectativas y a establecer nuevas estrategias para evitar que sus proyectos quedaran varados en comisiones. Ello implicó negociar con la oposición sin imponer condiciones además de estar predispuestos a renunciar a ciertos objetivos con el fin de aprobar leyes.
El ejemplo emblemático de esta situación tal vez se la aprobación de la Rendición de Cuentas en la Cámara de Representantes en agosto de 2016. Durante ese trámite, el proyecto enviado por el Ejecutivo sufrió numerosas modificaciones, sobre todo en la Comisión Integrada de Hacienda y Presupuesto, que contaba con 18 miembros pero que sólo la mitad respondían al FA (al cambiar de bando Gonzalo Mujica, se modificó la correlación de fuerzas habitual de 10 a 8). El esfuerzo realizado por los principales negociadores del FA (entre los que destacaron Alejandro Sánchez y el coordinador de la bancada y presidente de la Comisión, Jorge Pozzi), posibilitó que el proyecto avanzara pero para ello el oficialismo debió renunciar a tratar casi una treintena de temas que serían desglosados y se convertirían en proyectos de ley a la espera de un futuro tratamiento (2).
Notas
1. En 2015, el Poder Ejecutivo envió 159 proyectos (incluye los desarchivados); en 2016, 94 proyectos; y en 2017, 103.
2. Entre los temas incluidos en la Rendición que debieron ser resignados para que el proyecto llegara al plenario, destacan la modificación al régimen de zonas francas, modificación al régimen de erradicación de la violencia doméstica, la aplicación del rifle sanitario para los animales en la vía pública, tarifas de preferencia y uniformes para los barcos de pesca artesanal, modificación al régimen de cooperativas, contrato entre la Dirección de Casinos y la empresa Hípica Rioplatense, normas relativas al FONDES, transferencia de padrones para el Mides, MGAP y MEC, tasa impositiva para las mercaderías en tránsito, modificaciones al Código General del Proceso, modificación de la bonificación que reciben las Pymes, modificación de las tasas postales, modificación de las normas de uso de medios de pago electrónicos, modificaciones al régimen de retención de haberes, modificación del régimen de construcción de viviendas, etc..