Una de las novedades más importantes de la presente legislatura es el hecho de que gracias al sistema de cuota de género, el número de mujeres en el Parlamento ha aumentado. NIki Johnson (2015) ha mostrado que el impacto de la cuota ha sido marginal en la Cámara de Representantes pero ha mejorado sensiblemente la representación femenina en el Senado. A esto debería agregarse el hallazgo de un fenómeno aún no estudiado referido al aluvión de mujeres suplentes que ha poblado el Parlamento en el año 2015.
El gráfico 1 muestra que el número de mujeres que ha prometido como legisladora ha crecido un 68% solo en el primer año de la legislatura. Mientras en el período 2010-2015, un total de 72 mujeres (16 de ellas titulares) habían participado de la vida parlamentaria, solo en 2015 esa cifra ascendió a 121 (29 titulares), lo cual representa casi un tercio (30,5%) del total de individuos que ingresaron al Parlamento.
Antes de avanzar en el análisis conviene hacer la siguiente precisión sobre la composición de las cámaras. La 48° Legislatura comenzó el 15 de febrero de 2015 y ese día prestaron juramento 99 diputados y 30 senadores, pero el 1° de marzo, algunos legisladores fueron convocados a cumplir tareas en el gobierno como ministros o subsecretarios (Danilo Astori, Eduardo Bonomi, Pablo Ferreri y Cristina Lustemberg). Más tarde, en el mes de mayo, otros legisladores compitieron con éxito en las elecciones departamentales y renunciaron para ocupar los cargos de Intendentes conseguidos en las urnas (Enrique Antía, Carlos Moreira, Carlos Enciso, Sergio Botana, Andrés Lima, Daniel Martínez, Aníbal Pereyra y Carmelo Vidalín). Finalmente, Luis Almagro, senador electo, renunció a su banca para asumir como Secretario General de la OEA.
Por tanto, el número de legisladores titulares a lo largo del año ha sido mayor que el que habitualmente creemos. En concreto, y según nuestra base de datos, durante 2015 han ejercido como titulares 143 legisladores (106 diputados y 37 senadores), y como suplentes, 254 (50 senadores y 204 diputados) (1). En total, en 2015, han actuado 397 legisladores, lo cual constituye un record absoluto para un primer año legislativo.
En el cuadro 1 muestra que 29 mujeres han ejercido como legisladoras titulares (20% del total) y 92 como legisladoras suplentes (36% del total). Estas cifras indican que las mujeres cumplen un papel importante a la hora de ejercer las suplencias. Obsérvese que mientras las mujeres titulares pesan más en el Senado (27%) y menos en la cámara baja (18%), dentro del grupo de suplentes, las mujeres representan casi la misma proporción en ambas cámaras (36% en el Senado y 34% en Representantes).
Por tanto, la novedad de este año legislativo es que con el sistema de cuota, las mujeres han conseguido niveles mayores de participación en el Senado y también en el ejercicio de suplencias en ambas cámaras. El rezago mayor se concentra en las bancas titulares de la Cámara de Representantes.
Mujeres en cargos de autoridad
Algunos estudios muestran que los procesos de designación de autoridades y distribución de los legisladores en los sistemas de comisiones suelen ser instancias propicias para la discriminación de género. En Uruguay ello no ha sido una práctica frecuente pero conviene analizar si en 2015 las mujeres han accedido a posiciones de autoridad en el Parlamento y si han sido consideradas para integrar las comisiones consideradas realmente importantes (2).
La información analizada muestra que no ha existido ningún tipo de discriminación de género en el Senado, pero si un sesgo muy notorio en la cámara baja.
Cuando consideramos el plenario de las cámaras, encontramos que mientras las mujeres ocuparon dos vicepresidencias en el Senado (primera vicepresidencia, Ivonne Passada y tercera vicepresidencia, Daniela Payssé), en la Cámara de Representantes, sólo ocuparon una (tercera vicepresidencia, Graciela Matiaude). Esta información es consistente con los datos observados en el cuadro 1. En la Cámara de Representantes hay menos mujeres y por tanto, menor participación en las vicepresidencias de las Cámara.
Cuando analizamos el sistema de comisiones, encontramos también importantes diferencias entre ambas cámaras. En el Senado las mujeres ocuparon cinco importantes presidencias: Mónica Xavier (Asuntos Internacionales), Ivonne Passada (Asuntos Laborales), Patricia Ayala (Hacienda), Daniela Payssé (Presupuesto) y Lucía Topolansky (Vivienda). Asimismo, la Comisión integrada de Presupuesto y Hacienda, que tramitó el Presupuesto Nacional, fue presidida por la diputada Daniela Payssé, al igual que la única Comisión Especial creada por la cámara alta, de Seguridad Pública y Convivencia.
La situación no es la misma en la Cámara de Representantes Las mujeres ocuparon sólo dos presidencias de comisiones, pero de desigual importancia: Cecilia Bottino estuvo al frente de la Comisión de Constitución y Legislación, en tanto la nacionalista Gloria Rodríguez de la Comisión de Derechos Humanos. Por otra parte, la diputada Macarena Gelman presidió la Comisión Especial de Población y Desarrollo y la diputada Cecilia Bottino la de Equidad y Género. Cabe destacar que la cámara baja creó diez comisiones especiales a diferencia del Senado que creó una.
Por tanto, la influencia de las mujeres en los cargos de autoridad de las cámaras y del sistema de comisiones parece ser una función de su peso relativo en el plenario. Más mujeres, más cargos de autoridad y viceversa.
Las mujeres en las comisiones
Una encuesta realizada en 2008 (3), mostró que los legisladores consideran a las comisiones de Constitución y Legislación, Hacienda, Asuntos Internacionales, Presupuesto y Trabajo (Asuntos Laborales en el Senado y Legislación del Trabajo en Representantes) como los organismos más importantes y apetecibles del sistema de comisiones. El análisis de la composición de estas cinco comisiones permite conocer si existió o no un sesgo de género a la hora de distribuir legisladores en esos organismos.
Como se puede apreciar en el cuadro 2, en el Senado, la Comisión de Presupuesto presenta una sobre representación de mujeres (71%), las de Asuntos Internacionales, Constitución y Trabajo contaron con una representación adecuada (un tercio o casi un tercio) y sólo la Comisión de Hacienda mostró una sub-representación femenina (22%).
En el cuadro 3 puede verse que en la Cámara de Representantes, el escenario es muy distinto. Las Comisiones de Asuntos Internacionales y Trabajo no contaban con miembros mujeres. Las Comisiones de Hacienda y Presupuestos contaban con una sola mujer. Solo en la Comisión de Constitución mostró una representación femenina acorde a su peso en la cámara con tres miembros sobre once integrantes.
Por tanto, el peso de las mujeres en las comisiones importantes parece ser nuevamente una función de la proporción de mujeres que integran el plenario.
Titulares y suplentes en el plenario
Hemos visto que el año 2015 es récord en convocatoria de mujeres suplentes a la cámara. Una pregunta interesante refiere a cómo resulta esa participación. ¿Se las convoca por suplencias cortas o largas?
Una forma de responder a esas preguntas consiste en analizar el nivel de asistencia al plenario según género. Dado que entre el 15 de febrero y el 29 de diciembre se realizaron 54 sesiones en la cámara baja y 53 en la cámara alta, hemos calculado la proporción de asistencias de los 397 legisladores hombres y mujeres al plenario. Por ejemplo, si un diputado concurrió a las 54 sesiones obtendrá un valor de 100% y si una senadora lo hizo en 30 ocasiones, conseguirá un valor de 56,6%.
A los efectos de comparar correctamente la participación de hombres y mujeres hemos clasificado a todos los legisladores en cuatro grupos: a) hombres titulares; b) mujeres titulares; c) hombres suplentes; y d) mujeres suplentes.
El diagrama de caja (boxplot) permite visualizar esa información con mayor nitidez, dividendo el desempeño de cada uno de los cuatro grupos en cuartiles determinados por los valores mínimos y máximos. La línea negra dentro de las cajas representa la mediana (posición donde se ubica el 50% de los legisladores y legisladoras del grupo). El primer y cuarto cuartil son los “bigotes” (líneas por encima y por debajo de las cajas) y el segundo y tercer cuartil están presente dentro de las cajas. Los círculos y asterísticos representan los valores atípicos del estudio (que están alejados del resto y por tanto no se agrupan).
El gráfico muestra que la comparación entre hombres y mujeres según su condición de titular o suplente, no ofrece diferencias sustantivas, salvo por el hecho de que los primeros son más. Este hecho indicaría que no existe una situación de sesgo generado por los sistemas de licencias/suplencias, es decir hombres y mujeres titulares piden licencias por tiempos parecidos y hombres y mujeres suplentes realizan suplencias por tiempos parecidos.
En concreto, el gráfico permite ver que:
- las medianas (líneas negras gruesas) se encuentran en posiciones bastante similares para los dos pares de grupos (la diferencia a favor de los hombres es de apenas 0,004 entre los titulares y 0,001 entre los suplentes). O sea, en los cuatro grupos existe el mismo número de casos por encima y por debajo de la mediana lo cual representa una prueba de similitud en el comportamiento de hombres y mujeres.
- el primer y segundo cuartil de las mujeres titulares presentan mayor asistencia a la cámara que los de los hombres. Obsérvese que el “bigote” inferior y la parte baja de la caja son más cortos en el caso de las mujeres titulares que en el de los hombres(distancia entre el máximo y el mínimo es menor en ambos casos).
- el cuarto cuartil de los suplentes hombres tienen un punto máximo mayor que el de las mujeres, lo cual indicaría que en este grupo cuenta con algo más de participación. Es decir, habría un conjunto de suplentes hombres que son convocados con más asiduidad que las suplentes mujeres. Unido a ello, se observa un número mayor de casos atípicos de hombres suplentes que de mujeres suplentes (9 a 3) por encima del cuarto cuartil, lo cual estaría confirmando esa tendencia.
Mujeres por pertenencia partidaria
Resta analizar la pertenencia de las mujeres legisladoras que han ingresado al Parlamento. El cuadro 4 muestra que cuando se considera el total de mujeres, cada partido aporta una proporción acorde con su peso en la cámara. La única distorsión la ofrecen el Partido Colorado, que está un punto por encima, y el Partido Independiente, que está dos puntos por debajo.
Sin embargo, cuando se observan los datos según la condición de titular y suplente, se notará que el Frente Amplio es el partido que más avanzado en la participación de las mujeres y que el Partido Nacional las ha subrepresentado. El Partido Colorado nuevamente está un poco por encima de su proporción y los partidos menores no presentan legisladoras titulares.
Por último, el cuadro 5 muestra el total de mujeres que ingresaron a la cámara según el número de presencias en el plenario y la filiación partidaria.
8 de marzo de 2016
Notas
(1) En este último grupo no se incluyen a los legisladores que comenzaron como suplentes pero luego se transformaron en titulares en virtud de alguno de los sucesos mencionados arriba. Sí se incluyen a los diputados titulares que suelen ser convocados para ejercer como suplentes en el Senado.
(2) Para una análisis del teman en las anteriores legislaturas, ver Chasquetti, Daniel & Verónica Pérez (2012). ¿Mujeres en los márgenes?: Sistema de comisiones y poder de asignación en el parlamento uruguayo. Revista de Ciencia Política, Vol. 32 2, pp. 383 – 409 Santiago de Chile.
(3) Ver Chasquetti, Daniel (2011). El secreto del éxito: presidentes y cárteles legislativos en Uruguay (1995-2010). Revista Uruguaya de Ciencia Política, Vol. 20 1, pp. 9 -32.